一、將增加農民收入和提供農村公共品作為解決“三農”問題的主要政策目標

    在“三農”政策目標上，要進行兩方面的調整。

    一是國家的農業政策必須從産品目標儘快向收入目標過渡，要緊緊盯住農民收入目標制定農村相關政策。目前，無論是從國民經濟還是從農業發展階段來看，農産品供給以及食品安全問題都不是經濟發展中的主要矛盾，因為我國農産品供給已經普遍過剩，食品短缺時代早已結束。有人擔心，我國人多地少，農業生産空間狹小，近幾年農産品過剩只是暫時現象，食品安全問題仍要高度重視。事實上，經過20多年的科技進步和現代要素的不斷投入，我國農業綜合生産能力已經提高到足以滿足城鄉居民生活需要的水準，在這種情況下一旦有某種農産品出現短缺，農民會很快將種植結構調整過來，向市場供應短缺農産品。另外，即使國內一些農産品發生短缺，我們也沒有必要擔憂，國家完全有外匯支付能力購買國內所需要的農産品。再説，加入WTO後，我國還承諾開放國內市場，擴大大宗農産品市場準入量，這更加為我們的食品安全提供了必要渠道。其實，當前最令人擔心的是農民收入問題。農民收入水準低，增長速度慢，不但影響了農業、農村經濟的發展，而且還嚴重抑制了市場消費。現階段，在通貨緊縮和內需不足的情況下，我們迫切需要依靠啟動國內消費品市場帶動經濟增長，而當前消費品市場難以啟動的關鍵是9．3億農民想消費但無錢消費。20世紀90年代以來，由於農民收入增長緩慢，消費能力提高不快，致使農村消費品市場在全國的市場份額出現了不斷萎縮的趨勢。例如，全國縣及縣以下農村市場消費在全社會中的份額，1993年佔42％，1995年降為40％，2001年進一步降到37．4％，今年1—8月份又跌至36．6％。農村消費品市場份額不斷萎縮給啟動內需帶來極大的困難，現在宏觀經濟政策調整面臨的困境是，城市居民收入增長快但消費傾向低，農民消費傾向高但收入增長慢。很顯然，必須調整我們的政策目標，將政策重點轉移到增加農民收入上來，為繁榮農村經濟和拉動市場消費創造新的動力。

    二是農村公共物品的供給由依靠農民自身向以國家為主的政策目標過渡，讓農民能享受到最基本的國民待遇。長期以來，我國在公共物品供給上實行兩套政策，一套政策是城市所需要的水、電、路、通訊、學校、醫院、圖書館等公共基礎設施由國家來提供，另一套政策是農村的公共基礎設施主要靠農民自身解決，國家僅給予適當補助。基於這種政策，農村便出現了各種各樣的由農民掏錢搞公共基礎設施建設的現象。然而農民的年均純收入僅相當於城鎮居民的1／3，讓低收入群體自籌資金進行基礎設施建設，必然會進一步降低他們的收入水準，降低他們對工業品的消費能力。當前，農村公共基礎設施落後，關鍵是農民自身沒有能力為農村提供公共物品。而我以為，農村公共物品應該由政府來提供。理由是：第一，農村公共基礎設施在從屬性上同城市基礎設施一樣都是公共品，同一屬性的公共品應該在供給上採取相同的政策。我國是社會主義國家，強調人人平等，人與人之間、民族之間都享有同等的發展機會。因此，農民跟城市居民一樣對公共物品有同等享用權。在公共品供給政策上，如果厚此薄彼就會造成城鄉居民發展機會的不均等，從而加大城鄉差距，導致事實上的歧視和不公，這與我們崇尚的社會公平是相矛盾的。第二，我國農民是一個特殊的群體，在長期的工業化和城市化過程中他們作出了巨大貢獻，當工業化進入到現階段國家經濟實力明顯增強時，政府應該為農民提供大量公共物品。過去，我國為了在較低收入水準下順利推進工業化，國家利用計劃經濟體制，以行政手段從農民那裏明拿暗取，積累了大量建設資金，沒有這些積累貢獻就不可能有今天的工業化基礎。當前，我國工業化的發展已經可以無須農業和農民的任何積累，且國家財政還能反哺農業、農村和農民。因此，農民應該得到回報，應該享受到工業化的成果，國家有責任讓農民休養生息。向他們提供所需要的公共基礎設施，變“抽血”為“輸血”。此外，啟動市場擴大內需離不開9．3億農民，為他們提供公共物品有利於帶動農村市場消費，拉動整個經濟的增長。當前，農民消費能力不足，農村消費品市場疲軟，除了農民收入水準過低之外，農村公共基礎設施供給嚴重地不足也是一個重要原因。農村公共物品供給不足，以致行路難、通訊難、就醫難、上學難、用電飲水難等等。面對諸難，即使農民有錢也無法購買和消費工業品。從啟動市場擴大內需的戰略高度看，由政府向農民提供公共物品，既可以直接減少農民支出，擴大他們的消費能力，同時又能為農村創造良好的市場消費環境，因而是一項有百利而無一害的事情。

    二、當前解決“三農”問題宜採取五項政策措施

    圍繞兩大農村政策目標，當前和今後一段時間內，農村工作既要堅持發展，也要堅持改革；既要做好“加法”將農民的收入水準搞上去，也要做好“減法”將農民的各種負擔降下來。為此，宜採取五項政策措施。

    第一，調整財政和國債投入結構，加大對農村中小型基礎設施建設的投資。為了更好地向農村供給公共物品，解決農民行路難、通訊難、就醫難、上學難、用電飲水難等問題，明年國家應調整財政和國債投入結構，增加對農業、農村基礎設施建設的投資數量和比重，使農村能夠獲得較多財政資金，集中用於直接改善農民生産和生活環境方面來。例如，近兩年可將重點放在縣際及縣鄉之間的農村道路、中小型農田水利、節水灌溉、人畜飲水、醫療衛生、通電通訊、市場資訊體系和鄉村9年制義務教育等建設方面。此外，為了加快農村公共品的供給，政府還可通過財政補助、稅收、價格等政策，引導農民或民營企業搞一些基礎設施建設，比如以財政補助形式鼓勵農民開展職業培訓，用補貼的辦法推廣農業先進技術，以貼息的方法支援農村合作組織和行業協會發展公共服務業等。

    第二，繼續堅持農村稅費改革，進一步減輕農民負擔。在加入WTO後，要想讓農業和農村經濟在新的形勢下取得發展，一條極為重要的政策措施就是不斷減少工業化和城市化對農民的索取，儘量避免對農民收益的侵蝕。為了減輕農民負擔，中央政府從2000年3月開始，撥付鉅額資金先後在安徽、江蘇、河北、內蒙、黑龍江、吉林、江西、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏和浙江、上海等省市區進行農村稅費改革試點。實踐表明，農村稅費改革可使農民減輕負擔30％左右，個別地區農民實際減負率超過40％。但是，由於此項改革尚處於試點階段，全國還有1／3省份的農民沒有獲得稅費改革的好處。因此，建議加快農村稅費改革工作步伐，稅費改革由試點變為向全國31個省市區推廣。為了鞏固農村稅費改革成果，從源頭上減輕農民負擔，今後兩年要著重抓好三項工作：一是增加中央財政對農村稅費改革地區的轉移支付力度，為稅費改革推廣工作提供資金保障。鄉村財源不足，債務沉重是影響農村稅費改革的主要矛盾，特別是中西部地區矛盾更加突出。為了保證稅費改革能儘快推廣，其成果又不被侵蝕，中央應穩定增加中西部地區的財政轉移支付資金，東部沿海地區省級政府也應向基層政府進行財政轉移支付，以緩解這些地方政府財源不足的矛盾，給農村稅費改革創造寬鬆的外部條件。二是積極解決鄉村9年制義務教育經費問題，讓農民也能享受到與城市居民同樣的待遇。目前，在全國大多數縣及鄉級財政支出中，中小學教育經費支出佔到50％以上，在基層財力不足的情況下，向農民攤派就成為無奈選擇。如果這項經費上級不解決，即使推行農村稅費改革，地方政府也會變換手法向農民收取。然而無論是從理論上還是從法律上講，農村中小學教育都是公共品，屬於國家規定的義務教育，就像城市的9年制義務教育一樣，應該完全由國家來負擔。今後，農村中小學教育支出的主要承擔者，應由縣鄉(鎮)村為主逐步過渡到以中央和省級財政統籌解決。在中西部地區，建議中央和省級財政按比例分成統籌解決。在經濟發達的東部沿海地區，農村教育支出由省級政府自行統籌解決。近期內，鋻於中央和省級財政並不十分寬裕，兩級財政負擔的農村教育經費支出主要限于鄉村教師工資。三是有步驟地取消農業稅，給農民以休養生息的機會。我國人多地少，在經濟發展過程中農産品生産成本上升的壓力本來就大，向農業徵稅無形中又加大了這種壓力。從1990年到2000年，除了提留統籌和各項社會負擔之外，國家從農業徵收的各稅由87．9億元迅速增加到465，3億元，增長了4，3倍。毫無疑問，稅收和各項負擔大幅度增加是造成農業實際成本快速上升的直接原因之一，因此在稅費改革的同時有計劃地取消農業稅，有利於降低農産品生産成本，提高農業的國內外市場競爭力。從目前國家稅收收入結構分析，農業各稅佔全國稅收總收入的比重極低，而且20世紀90年代中期後該比重還在迅速下降，如從1995年至2000年，農業務稅總額佔全國稅收總量比重由4．6％下降到3．7％，”可見繼續徵收這部分稅收意義不大，減免這部分稅收對工業化和國民經濟發展不會造成多大震動，但對農業發展影響頗大。為此，建議從現在起，在全國首先取消農業特産稅，對農民生産的所有農産品統一徵收農業稅。對於貧困地區、受災嚴重地區和加入世界貿易組織後短期受衝擊較大的糧、棉、油、糖等主産區，從明年起連續3年免征農業稅和牧業稅，給農民以休養生息的機會。此後，待條件成熟時，可在全國普遍實行免除農業稅的政策。減免農業稅、牧業稅，取消農業特産稅，由此導致上述地區財政産生的缺口，建議由中央和省級政府通過加大財政轉移支付力度來彌補。

    第三，調整現行農業補貼結構，對農民實行直接補貼政策。當前，我國向農業進行補貼的主要政策目標是降低農産品生産成本，提高農業國際市場競爭力，從而增加農民收入。用這個目標衡量，我國對農業的補貼不是多了，而是少了；補貼的結構也不盡合理，給流通領域補貼得多，給生産和農民補貼得少。根據測算，目前我國的農業綜合支援量(AMS)只有2％，對農民的直接補貼幾乎為零。與我國不同的是，許多發達國家對本國農業的支援水準很高，1996年至1998年，美國的農業綜合支援量為9．5％、歐共體為25％、日本為41％、加拿大為15％，發展中國家墨西哥的農業綜合支援量也達到34％。這些國家農民收入的很大一部分是來自政府的補貼，如日本農業生産者收入總額中有60％來自政府補貼。2000年美國對小麥的直接補貼每噸45美元，玉米27美元；歐盟對每噸穀物的補貼為55美元。很顯然，如果這些發達國家將農業補貼水準降到與我國相當，則我國的大多數農産品將會有明顯競爭力。然而實際情況是，美國、日本等發達國家仍在增加本國農業補貼。因此，面對國際和國內經濟態勢，政府應提高農業補貼水準，以提高農業競爭力和增加農民收入。

    　在農業補貼中，增加補貼數量與調整補貼結構同等重要。其一，要明確補貼重點，減少農産品流通環節的補貼，增加生産環節補貼。生産環節補貼主要用在優質化、專用化農産品、綠色産品基地建設，良種、節水型灌溉技術推廣上，其中良種補貼應將重點放在大豆、玉米、小麥、棉花、畜禽産品等方面，以降低這些産品的生産成本。其二，以直接補貼的方式給農業主産區農民增加收入。20世紀90年代中期以來，農民收入增速趨緩，來自農業的純收入連年下降，主要是由農業主産區農民收入下降引起的。因此，增加農民收入重點在這些地區。政府應向這裡的農民發放直接補貼，可以採取兩種補貼方式，一種是按農民過去三年種植糧、棉、油、糖的平均播種面積補貼現金，另一種是對近三年農民每人平均年現金收入600元以下的純農業戶，政府可直接給予不同等級的收入補貼。這兩項補貼可通過農業銀行和農村信用社直接發放到農戶手中。其三，將取消農産品出口補貼節省下來的財政資金和農産品流通環節減少下來的補貼中的一部分轉入到政府一般農業服務領域，主要用於支援農産品檢驗檢疫服務，支援農民、企業和地方政府開展的各種行銷服務、農民技術培訓服務和市場資訊諮詢服務等。此外，在適當時機政府還應建立農業保險補貼制度，重點對糧棉油糖等敏感性大宗農産品，以及畜禽、蔬菜和水果等主要出口創匯農産品，進行保險補貼。創立全國性的政策性農業保險機構，並在糧食、棉花、大豆、甘蔗等敏感性農産品的主産區，以及畜禽、蔬菜、水果等主要出口農産品主産區，按照經濟合理原則，設立二級分支機構，由基層政府部門暫行代理其與農戶直接相關的政策性農業保險業務。

    第四，進一步優化農村融資環境，解決農民貸款難的問題。近幾年，貸款難已嚴重妨礙了農村經濟的發展，是農民增加收入的一大制約因素。農民貸款難主要體現在農村貸款網點少、貸款規模小和貸款門檻高等方面。之所以出現這種狀況，關鍵是我國金融制度向城市傾斜，致使農村金融制度供給短缺，資金供給異常不足。這就決定了增加農村金融供給、降低供給門檻是解決問題的最好政策出路。具體來説可採取三個舉措：其一，國家應鼓勵國有商業銀行到縣及農村鄉鎮開設網點，增加資金供給量。鋻於目前農村資金供給短缺和金融運營成本較高的現實，央行應允許國有商業銀行提高在農村的貸款利率。同時，國有商業銀行針對農村的貸款，要適當放寬貸款條件，擴大貸款規模，簡化貸款手續，完善貸款擔保制度。其二，加快農村信用社改革。全國各地農村信用社應根據當地經濟發展的需要，選擇適宜的改革模式，適宜採取股份制的可在近期內以省為單位組建農村股份制銀行，對近期不宜進行股份制改造的，可以縣為單位組建信用聯社。對於改革後的農村股份制銀行和信用聯社，央行可給予一定的差別待遇政策，例如中央財政對這些金融機構每年可給予農村借貸週轉資金，允許它們在一定幅度內，提高農村存貸款利率。另外，政府還可委託它們向農民發放直接補貼。其三，逐步開放農村金融市場，允許並鼓勵建立民間銀行。加入WTO，我國不但要對外資銀行開放，允許外國金融機構進入國內市場，而且也要對內開放，既允許城市也允許農村建立民間銀行。為了防範金融風險，國家可適當抬高民間銀行進入門檻，並以法律形式加強金融監管。

    第五，積極推進相關體制改革，為促進農業、農村經濟發展創造條件。解決“三農”問題，在許多方面都涉及到下一步體制改革，因此，在繼續推進農村稅費改革的同時，還應加快其他方面的改革。糧食流通體制改革是目前決策部門和學術界都普遍關注的問題，它既涉及億萬農民的利益，也同國有糧食企業和國家財政的關係緊密相連。在2001年全國主銷區放開糧食購銷之後，許多專家傾向於將主産區的糧食購銷也全面放開，走市場化的路子。但令決策部門擔心的是，主産區糧食購銷全面放開後糧農的利益誰來保障，國有糧食企業的“三老”問題(老人、老賬、老糧)怎麼解決，國家財政要拿出多大財力。從大方向上看，糧食購銷體制改革走市場化的路子是遲早的事情，早改可以抓住主動權使問題得到儘快解決，晚改則會喪失機遇使問題積重難返。特別是在我國加入WTO後，對外開放迫使我們必須加快主産區的糧食流通體制改革。可行的改革思路是，徹底放開主産區的糧食購銷，完全實行市場調節，對主産區的糧農進行直接補貼，補貼的方法如前所述按面積和收入水準計算，補貼的渠道是通過農業銀行和農村信用社發放；減少流通領域的補貼，將一部分國有庫存糧食一次性劃撥給一些國有糧食企業，然後使之通過改革走向市場化，同時一次性核銷老賬，並將老人納入社會保障體系；改組現有農業發展銀行，將其同中國儲備糧管理總公司合併，成立中國農産品信貸銀行(或公司)，行使國家糧食儲備調節和政策性金融信貸職能。體制改革的另一個方面是鄉鎮政府機構改革。鋻於當前鄉鎮嚴重負債、人員臃腫的狀況，建議取消鄉鎮政府和鄉鎮財政，壓縮編制，裁減工作人員，將財權和事權上收到縣一級，鄉鎮一級改為鄉(鎮)公所，屬於縣政府的派出機構，行使縣級政府賦予的管理職能。鄉鎮政府機構改革後，我國現行五級政府組織機構將變為四級，從而可以減少管理環節，節約財政支出成本，並能從體制上消除基層政府向農民增加各種負擔。

    另外，政府還要積極鼓勵和支援各類農民合作組織和行業協會的發展。農民居住分散和生産活動不集中，這種無組織狀態是他們在同非農産業進行交易和談判中地位低下的重要原因。必須讓農民組織聯合起來，形成一個有影響的利益團體，引導和支援他們參與社會經濟活動，參與國家決策，反映他們的利益要求。當前，現實的選擇是優先支援農民發展各種專業協會，通過專業協會的發展來推動綜合性農民協會組織的形成。優先發展農村專業協會，將目前政府直接調控農戶變為政府通過專業協會間接調控農戶。這既有利於農村經濟的平穩發展，減少農産品供給和農民收入增長的波動，也有利於切實有效地精簡基層政府機構，減輕各級政府的財政供養壓力。同時，農民專業協會的發展還有利於農戶更好地聯合起來，保護自身經濟利益。發展農民專業協會，應重視其經濟要求，堅持自願互利的原則。要防止用行政管理的方法改造農民專業協會，導致協會太多、太濫和行政化的傾向。與此同時，還要積極推進以農戶為基礎的各種合作組織的發展。今後，國家應加強合作社的立法建設，為農民合作組織的發展提供一個健全的制度環境。農民合作組織的發展路徑要在實踐中探索，需要一個循序漸進的過程，在近期內可將重點放到支援區域性合作組織方面。（作者：馬曉河）

    《宏觀經濟研究》 2002年12月2日