2003年中國的糧食總産量可能要跌至8800億斤左右。2000年至今，糧食已連續四年産不足需。在這種背景下，糧食安全問題受到了人們的關注。有的糧食專家甚至發出警告説，三年後，中國可能會發生嚴重糧食短缺。

目前糧食仍是供大於求

由於庫存充足，近幾年糧食一直保持供大於求的格局

1999年～2001年，糧食連續三年減産，全國糧食總産量累計減少1193億斤。2002年糧食總産量為9142億斤，比上年增産1％，但這僅是在前兩年較大幅度減産前提下的恢復性增長，整體減産的趨勢未變。

另一方面，在過去10餘年，從總體上看，糧食消費需求呈緩慢增長的趨勢。自2000年以來，中國糧食消費需求大致在9600億～9800億斤之間，而糧食産量已經連續三年徘徊在9100億斤左右，糧食已連續三年産不足需。這幾年全國糧食當年産需缺口在500億～700億斤之間。

儘管當年産不足需，但由於庫存充足，近幾年糧食一直保持著供大於求的格局。因為從1995年開始，中國連續四年糧食豐收，全社會的糧食節余量就在1萬億斤上下，相當於一年的總産量。從1996年下半年開始，市場糧價呈持續下跌趨勢，在低價位上長時間徘徊。近年來，糧食總供給較大幅度減少，市場糧價反而走低，説明庫存的變化在填補著糧食供給（國內産量加凈進口）與消費之間的巨大缺口，糧食供過於求的局面沒有發生變化。

根據歷史經驗數據和當前糧食産需情況分析，國家糧食庫存（包括週轉庫存）大體保持在2500億斤左右較為合適。1994年和1996年，中國先後兩次提高糧食收購價格，從1998年起，又開始實行按保護價收購農民糧食的政策，當時糧食收購保護價要比市場價格高很多，農民都願意把糧食賣給國家，這造成國家的儲備糧超出需求很多。2002年3月末，國家糧食總庫存達到5300億斤(貿易糧)的歷史最高水準，比1996年3月末增加3000多億斤，其中地方商品週轉庫存3620億斤，比1996年3月末增加2240億斤。

糧價適度回升對農民是好事

不能因為今天糧食供求出現一些變化，就對過去幾年適當控制糧食生産的總量增長的政策産生懷疑

最近一段時間，“中國三年後將會出現嚴重糧食短缺”的議論見諸媒體，由此引發了社會對中國糧食供求狀況的擔憂，各種利益相關者開始對這種判斷作出反應，比如，城市食品價格出現了較大幅度的波動。

事實上，這個判斷是沒有多少根據的。近年來，雖然糧食播種面積下降，但由於生産條件改善，科技的進步，中國糧食綜合生産能力仍保持在9000億斤以上的水準。城鄉居民直接消費糧食的數量都在減少，城鎮居民食品消費的增長相對穩定，而農民的食品消費增長暫時還不會進入高峰期，尤其是農民對動物性食品的消費量增加仍會比較緩慢。從供需平衡來看，只要今後幾年糧食産量能夠保持在4.75億噸左右，再加上進口調節，中國完全有能力保證全國糧食供求的基本平衡。而且，適度利用國際市場，只能更加有利於中國的糧食安全。

長期以來，人們普遍認為“手中有糧，心中不慌”，在糧食問題上有“寧多怕少”的傾向，甚至認為“多多益善”。事實證明，糧食供給過剩，糧價下跌，不僅對農民增收不利，而且會導致糧食庫存龐大，給國家財政帶來沉重包袱。

1998年以後，在糧食供過於求，市場糧價下跌，種糧比較效益下降的情況下，農民和政府都作出自覺和合理調整，即適當控制糧食生産的總量增長。有的年份在制定國民經濟發展計劃時，甚至放棄了持續幾十年的糧食增産的計劃指標。為了緩解糧食嚴重供過於求的狀況，國家還制定了雄心勃勃的退耕還林計劃。事實證明，這種政策調整對消化超庫存的糧食，對拉動糧食價格的合理上升，緩解糧食生産和流通中的眾多矛盾，都有明顯的積極作用。我們不能因為今天糧食供求出現一些變化，就對過去幾年的政策産生懷疑。在糧食問題上，一定要有週期觀。

今後糧食供求會是一種什麼走勢呢？應該看到，如果明年繼續減産，糧食産需缺口在現有水準上繼續擴大，就可能出現糧食供求偏緊的局面，糧食供求的“拐點”就有可能到來。因此，今後幾年的糧食政策應該由過去幾年適當控制糧食産量，轉向促進糧食産量的合理回升，以保持糧食供求的基本平衡。所謂合理回升，就是努力使得糧食總産量在今後2～3年內年恢復到9500億斤左右的水準上，也就是爭取增産600億～700億斤左右的糧食。在這樣的産量水準上，再加上適度進口，我們完全有能力保證糧食供求的大體平衡。

實現這樣的政策目標是完全可能的。目前，市場糧價已開始適度回升，這對調動農民的種糧積極性是一個好信號。在過去10餘年中，我們沒有真正讓市場發揮調節糧食供求的基礎作用。這次要給市場機制一個機會，讓市場給農民傳達一個正確的信號。

糧食市場為什麼會出現非正常波動

這次糧油價格的上漲，目前的居民收入水準完全可以消化。但城市低收入人口可能會有一些恐慌，因此要強化對低收入階層的糧食援助

糧食受自然因素影響比較大，生産有豐有歉，價格有漲有落，這是很正常的。但我國糧食供求關係極不穩定，糧食“賣難”和“買難”交替出現，糧食價格大起大落。這次糧食市場呈現出的非正常波動，不僅與中國糧食生産體制有關，更反映出糧食市場發育和政府調控政策上的問題。

從近中期看，即使不出現全局性的糧食短缺，糧食市場仍存在大起大落的可能。這一判斷的主要依據有：

第一，國家糧食庫存應對價格波動的能力並不強。由於2000年以來，全國糧食當年産需缺口累計高達近2000億斤，每年都要依靠消耗庫存來填充供求缺口，全國糧食總庫存應是持續下降的態勢。但近幾年，國有糧食企業庫存變化與當年糧食供求關係變化之間存在趨勢上的不協調。雖然糧食減産，國有糧食企業庫存數量卻居高不下。

出現這種情況，與“國代民儲”有關。受糧食供大於求、價格下跌的心理預期影響，用糧企業一般是隨用隨購，城鎮居民隨吃隨買，農戶存糧也有一定程度的減少，原來由民間儲備的一部分糧食流向國家糧庫。另外，由於對國有糧食企業的庫存提供保管費用和利息補貼，國有糧食企業樂於增加庫存，這也促使了社會庫存向國有糧食企業流動。國有糧食企業庫存中有相當部分屬滯銷品種，並不符合市場的需求，庫存的地區分佈極不平衡，一旦形成糧食緊張的預期，就會出現市場價格的劇烈波動。

第二，中國糧食的統一市場還未形成，缺糧區和余糧區之間還未形成正常的貿易關係。缺糧區是“買貴不買賤”，余糧區是“賣賤不賣貴”，在糧食供給偏緊的情況下，各種地區貿易壁壘就會重新抬頭。

第三，農戶對市場供求信號的反應具有盲目性。供給趨緊時，農戶也會增加存糧。農戶“賣跌不賣漲”的行為經過同步放大，會迫使價格不正常上漲，給國家的宏觀調控增加了困難。

第四，國有糧食企業的逆向操作會加劇糧食市場波動。國有糧食企業和農戶一樣，也會“賣跌不賣漲”。糧食供給一旦趨緊，國有糧食企業也不一定會大幅度減少庫存。1993年之後的糧食搶購和價格暴漲風潮，國有糧食企業跟著私商高價搶購糧食，甚至把國家為平抑糧價拋售的專儲糧也拿去高價銷售，而1996年下半年以後糧價持續下跌時，國有糧食企業不積極入市，按保護價收購農民的余糧，反而虧本銷售糧食。此外，在供給趨緊時，大多數用糧企業和糧店會改變目前隨用隨買的做法，非國有糧食流通渠道會更加活躍，這一領域的庫存會相應增加。

如果上述所有因素加在一起，即使供需之間的差距不大，也可能會引起糧食市場的劇烈波動。

今年9月份以後，小麥、玉米、水稻等主要糧食品種的價格普遍走高。主産區小麥價格平均漲幅40元～80元／噸，玉米價格華北地區同比價位上漲80元～120元/噸。大豆收購價也上漲了10％以上。糧食的漲價，直接帶來了麵粉、大米以及食用油、飼料等製成品的價格上漲。豬肉、色拉油價格漲幅均在30％左右。從1998年以來，國內的糧油價格一直處在一種很低的水準上。當前農産品價格的上漲基本上是價格的一種合理回歸，對此，要冷靜觀察，從容應對。

目前的這種漲價，直接動因有這樣幾點：第一,糧食減産，庫存減少,這一情形開始對市場發生影響；第二,糧價上升拉動原料價格上升；第三，國際市場上小麥價格上升,美國大豆減産10％左右,這對國內市場亦有影響;第四，有些市場炒作行為推波助瀾。

這次農産品價格上漲，可能預示著長達六年之久的農産品價格低迷週期的結束。從居民對這次漲價的反應看，還沒有出現剛剛放開糧油價格時的那種恐慌心理，沒有出現大量搶購。另外，糧油價格的上漲，目前的居民收入水準完全可以消化。這種價格的變化也會帶來一些不利的影響，比如城市低收入人口可能會有一些恐慌。當前，要密切關注農産品價格走勢，避免出現類似1993年秋冬那種市場糧價暴漲的局面。

如何確保國家糧食安全

糧食問題不是孤立的，要充分利用國內外兩個市場、兩種資源，把確保國家糧食安全與推進農業結構戰略性調整，提高農業綜合效益和競爭力，實施可持續發展戰略等長期目標結合起來

從中長期看，由於人口增加，耕地減少，城市化加快，人民生活水準提高，中國糧食需求將呈剛性增長，糧食供求關係將是偏緊的。

糧食是關係到國計民生的特殊商品，確保糧食安全是一項長期的戰略任務。整體而言，中國糧食問題應該主要依靠自己解決，依賴他人或者完全自給自足都是不可取的。糧食問題不是孤立的，要充分利用國內外兩個市場、兩種資源，把確保國家糧食安全與推進農業結構戰略性調整，提高農業綜合效益和競爭力，實施可持續發展戰略等長期目標結合起來。

1.切實保護和穩定提高糧食綜合生産能力。糧食生産的基本資源(耕地、水資源等)一旦減少，使糧食生産的能力遭到破壞，必然危及糧食安全。保護和提高糧食生産能力是確保國家糧食安全的基礎。調減糧食種植面積要穩步進行。必須要嚴格控制各類建設用地對耕地尤其是基本農田的侵佔行為，通過復墾增加耕地資源，減緩總耕地資源的下降速度。要積極研究和推廣先進的農業節水技術，同時，保證灌溉設施得到保護和有效利用，並加大對水利設施的投資力度，提高我國水資源的利用率。要充分利用WTO框架下的“綠箱政策”，強化糧食增産的科技支撐體系。應把提高糧食品質作為科技攻關和推廣的重點。國家商品糧基地建設要調整結構，向優質化方向發展。

2.優化糧食生産區域佈局，加強國家對糧食主産區的扶持。確保糧食安全，並不意味著所有地區都實現糧食自給，更不能否定個別地區通過與産區交換或國際貿易而獲取糧食的可能性。要積極引導和強化市場對糧食供需的調節作用，從各地區追求區域內的産需平衡向全國供需平衡轉變。中國糧食生産愈來愈向糧食主産區集中，即集中到東北三省、黃淮海平原、長江中下游平原等地區。要增加國家對糧食主産區的財政和信貸投入。

3.保護好農民的種糧積極性。由於近年糧食供過於求，糧價持續走低，各種生産要素費用不斷上升，相當一部分農民種糧無利可圖，農民種糧積極性受到嚴重影響。解決這個問題，一是在糧食放開經營後，必須探索對生産者進行直接收入補貼的方式。二是應當在降低糧食生産成本上想辦法。要依靠科學技術的進步，降低要素投入成本。逐步降低農業稅稅率，減輕糧食生産的稅收負擔，是保證糧食生産收益、增加農民種糧收入的有效途徑。在我們對中部地區一些縣糧食生産效益的調查表明，農村稅費改革後虛輕實重的農業稅，幾乎抽取了糧食生産的全部剩餘。建議統一確定分期減徵幅度，在五年內實現取消農業稅的政策目標。這種“以稅惠農”的辦法最能保證農民直接受益、管理成本低、可操作性強。

4.完善國家糧食儲備制度。糧食儲備是政府調控糧食市場、確保糧食安全的重要手段。但糧食儲備體系只是解決糧食安全的應急措施。確保國家糧食安全的基礎是在“地裏”，而不是在“庫裏”。中國糧食儲備制度目前仍存在很大缺陷，主要是國家儲備糧功能定位不明確，儲備規模過大，成本過高；國家糧食儲備暴露出了明顯的效率低、時效性差、透明度低等弊端。要對國家糧食儲備體系從制度上重新進行設計。

5.依靠國際市場來調劑餘缺。中國解決糧食問題必須立足於提高國內糧食綜合生産能力，但也要充分利用國際市場調劑餘缺和品種。適當多進口一點糧食對於保護和改善生態環境是有利的。從中長期看，中國的糧食自給率可平均保持在不低於90％的水準上。從以往經驗看，出現過國內糧食供給相對平衡的時候大量進口，國內糧食減産供應緊張的時候又大量出口的怪現象。要統一協調糧食內外貿政策，要提高糧食進出口的運作效率，防止糧食的進出口方向與國內的供需實際嚴重脫節，減少“逆向調節”。今後應把糧食安全的重點放在基本口糧方面，對飼料用糧等採取更加靈活的策略。應推行南進北出的進出口策略。南方銷區可利用WTO配額從國際市場進口玉米、小麥及其製品和飼料等産品，北方可利用市場區位優勢出口大米、玉米、小麥和大豆等農産品。

6.保障特殊群體的糧食安全。糧食安全的基本內涵是指“確保所有的人在任何時候都能買得到，又能買得起他們需要的基本食品”。在中國，確保糧食安全應包括三項具體目標：一是保護和穩定提高糧食生産能力，確保糧食基本自給水準；二是通過進出口調劑、庫存吞吐，最大限度地保證糧食市場供求平衡；三是保障特殊群體的食品安全。目前中國農村還有2800多萬貧困人口，城市還有不少收入低的居民(包括下崗職工)，而且幾乎每年都有一些地區遭受嚴重的自然災害。除此之外，有的是身體殘缺缺乏勞動能力，有的是嚴重疾病喪失工作能力等等。必須把保障這些特殊的人群的糧食安全問題作為確保國家糧食安全的重要內容。要借鑒國外的一些做法，為需要救濟的低收入人口提供糧食援助，使其維持正常的生活。

7.儘快建立和完善糧食資訊預警系統。目前，糧食生産、流通、庫存、消費等方面的一些基本情況，並不很清楚。如對糧食庫存量的看法就不盡一致。要開展糧食産、供、銷、存環節的跟蹤調查。加強對糧食播種面積的調查與核實。要對農戶存糧的情況進行動態監控。要逐步建立權威的糧食生産、消費、庫存資訊發佈制度。

以提高糧食綜合生産能力和優化糧食生産佈局為主，以糧食儲備調節和糧食進出口調節為輔，保護好農民的種糧積極性，強化對低收入階層的糧食援助，是確保中國糧食安全的合理途徑。(作者為國務院發展研究中心農村經濟研究部部長)（《財經》雜誌提供稿件）

 中國網           2003年11月22日