在農村發展新階段，保障糧食安全的重點應由生産安全轉為流通安全、物流安全，由産量安全轉向能力安全和主産區農民的就業與收入安全，由供給數量安全轉為兼顧供給價格安全

當前，中國社會存糧和農民存糧較多，大體上可滿足全社會8～11個月的糧食需求。儘管出現了連續幾年的糧食減産和産不足需問題，糧食的市場供給仍然比較充足，甚至在2002年世界糧食價格大幅上漲的背景下，中國的糧食價格總體上還有所回落。在今後3～5年內，中國的糧食安全狀況是可以謹慎樂觀的，只要我們始終注意保護糧食生産能力，糧食供給的安全狀況不會出現大問題；即使按照最近幾年的平均減産幅度，依靠對現有庫存的消化，在今後3～5年內，中國的糧食庫存仍然不會低於合理庫存規模。

積極轉變糧食安全觀

在農村發展進入新階段的背景下，解決中國的糧食安全問題要有國際視野和市場化的眼光。只要我們始終注意基本農田的保護，注意穩定提高糧食生産能力，即使糧食的市場供給出現暫時性的短缺，市場價格的上漲也會拉動農民多種糧食。只要有半年左右的時間，農民就會把市場上的糧食供給缺口填平。同時，國際市場也為中國釋放糧食安全的風險提供了可能性。

從中長期看，世界糧食市場的趨勢是供大於求、處於買方市場狀態。最近20年的經驗表明，少數國家把糧食作為戰略武器對糧食進口國實行制裁的時代，已經一去不復返了。因此，中國即使會出現一兩年的糧食嚴重短缺，也完全可以通過世界市場進口足夠的糧食以彌補缺口。

當然，中國大量進口糧食，有可能拉動世界糧價大幅度上漲。但在加入WTO的背景下，世界糧價的上漲會刺激中國和國外的糧食生産，以儘快填充中國的供給短缺。實際上，按照中國現有的統計口徑，在糧食短缺總量中有相當一部分屬於大豆，至少在近中期內，中國大豆的供給缺口都將是很大的，可以用千萬噸計。扣除大豆的進口量，在大多數年份，中國需要進口的糧食量不是很多。

在農村發展新階段，保障糧食安全的重點應由生産安全轉為流通安全、物流安全，由産量安全轉向能力安全和主産區農民的就業與收入安全，由供給數量安全轉為兼顧供給價格安全。保證糧食生産安全的重點也應由藏糧於民、藏糧于倉轉為藏糧于地、藏糧于錢、藏糧于主産區糧食生産的積極性。

要加快建立健全協調統一、開放有序、期貨市場與現貨市場有機結合的多層次糧食市場體系，降低糧食物流成本，提高物流系統的效率。要看到由於中國的大國效應，如果短期內大幅度增加糧食進口，並拉動國際、進而國內市場的糧價驟然大幅度上漲，就可能形成對生産、消費和社會秩序的嚴重負面影響。

雖然説，在今後3年內出現這種情況的可能性不會很大，但不能排除5年後出現這種情況的可能性。為此，建立有效的應急處理機制，以防範和消除這種影響是非常必要的。可考慮用5年左右的時間，在每年的國家糧食風險基金中拿出一個固定的比例，逐步建立專門用來防範市場糧價驟然大幅度漲跌的風險基金，待市場糧價驟然大幅上漲時主要用於兩個方面，一是從世界市場上購買糧食，二是緩解因市場糧價驟然大幅上漲給城市低收入群體帶來的生活困難；待市場糧價驟然大幅下跌時，用於彌補主産區種糧農民的部分損失。

在今後3～5年內，中國應加快推進糧食流通體制改革，導致市場糧價短期大幅下跌的可能性是存在的。當前在中國部分地區推行的對農民直接補貼試點，有一部分就或多或少地帶有彌補取消保護價後主産區農民種糧損失的性質。

加快推進糧食部門改革

在現有糧食流通體制下，糧食主産區的國有糧食企業庫存大量增加，虧損不斷發生，不僅農民得益有限，政府的財政風險也在迅速積攢。按保護價敞開收購農民余糧的政策與農業結構調整的矛盾也日趨突出。因此，糧食流通體制改革越早越主動，越晚越被動。

近年來，在許多糧食主産區，地方政府進行糧食流通體制改革的積極性很高，安徽、河南等省還分別在全省和部分地區結合進行了對農民直接補貼的試點，應積極保護地方政府的改革熱情。建議明年在全國範圍內加快主産區的糧食流通市場化改革步伐，全面放開主産區的糧食收購和價格。具體地説：

一、將國有糧食企業全面推向市場同其他糧食市場主體平等競爭，積極鼓勵各地因地制宜地探索國有糧食企業“三老”問題的解決辦法。比如，有些地方可以對國有糧食企業實行休克療法，將老糧和現有凈資産用於解決“老人”的社會保障問題。

二、加快制定國家儲備糧分期調減計劃，分5年時間將國家儲備糧調減到合理規模，以防止短期集中調減國家儲備糧形成對市場糧價的較大衝擊。

三、及時總結和完善各地對農民直接補貼試點的經驗，防止地方政府以擴大直接補貼試點為藉口，大幅度削減糧食風險基金，甩財政包袱，最終損害農民利益。

四、鼓勵各地將加快糧食流通體制改革、擴大直接補貼試點同促進農業結構調整結合起來。近期在保持糧食風險基金總量不變的前提下，要加大其使用結構的調整力度。其中一部分直接補貼農民，用於彌補國有糧食企業改革和取消保護價制度可能形成的對市場糧價和農民收入的衝擊；另外一部分用於支付國有糧食企業解決“三老”問題的轉製成本。除大豆等少數品種外，鼓勵各地對農民的直接補貼同固定産量脫鉤，同國有糧食企業的糧食購、儲脫鉤。

(作者姜長雲：國家發改委宏觀經濟研究院)

《國際金融報》 2003年11月20日