1月6日， IAEA理事會作出決議，要求朝鮮遵守它與IAEA達成的核保障協議，並警告，將宣佈朝鮮“進一步違反國際義務”， 除非允許IAEA恢復其監視活動。IAEA總幹事巴拉迪告訴記者，按照IAEA《規約》，一旦作出這樣的宣佈，就意味著須向聯合國安理會報告，而此舉又將意味著為制裁打開了大門，朝鮮也將面對更大的國際壓力。

    一

    坐落在奧地利首都維也納的國際原子能機構（International Atomic Energy Agency－IAEA）成立於1957年，擁有134個成員，是國際核不擴散體系的重要組成部分，其主要使命可歸納為兩個方面：一是促進核能和平利用，一是執行核保障（Nuclear Safeguards），即核查核設施和核材料不被轉用作核爆炸目的。

    作為國際機構，IAEA的權力源於其基本文件——即《國際原子能機構規約》以及其他相關國際協議的授權。它雖然不是嚴格意義上的聯合國機構，但是通過協議與聯合國建立了密切的工作關係。按照《規約》規定，IAEA每年向聯合國大會、經社理事會或在適當情況下向安理會報告工作；如果與其相關的活動出現問題，並屬於安理會職權範圍內的事項，須向安理會通報，因為安理會對維護國際和平與安負有責任；也可以在規約規定的範圍內採取措施。

    1968年的《不擴散核武器條約》（NPT）規定，各個無核武器締約國須按照IAEA《規約》及其保障制度與之談判締結核保障協議並接受核安全保障，其目的在於核查當事國對於NPT義務的履行情況，防止核能從和平利用轉向製造核武器或其他核爆炸裝置。核保障適用於當事國領土內、管轄或控制下的所有和平利用核能活動的所有源或特殊裂變材料。關於這項協定的談判180天之內開始，18個月內必須完成。這一規定，使得IAEA獲得了類似NPT條約執行機構的地位。此外，《拉丁美洲無核區條約》、《南太平洋無核區條約》、《非洲無核區條約》、《東南亞無核區條約》等也要求締約國與IAEA簽訂核保障協定。

    核保障協定是IAEA進行保障活動的具體依據。雖然NPT條約規定當事國與IAEA“談判”締結核保障協定，但實際上並無太多談判的餘地，因為IAEA已經為各類核保障擬就了範本，協定的實質內容實際上就是這些範本。核保障協定的基本框架包括核保障的基本原則、IAEA的義務、需要核保障的情況、核保障的程式以及相關定義等。核保障活動是極具入侵性的。除了接受保障國要定期報告其核活動情況外，IAEA還要進行例行視察；如果IAEA發現有疑點，還可進行特別視察。

    不過，直到1991年，IAEA對無核國的監視和核查僅限于已申報的設施。海灣戰爭結束後，伊拉克的秘密核計劃促使IAEA加強其核保障制度，除了宣佈將特別視察擴展至未申報的設施外，還醞釀對核保障制度予以全面加強，包括實地環境取樣、擴大獲取資訊的範圍、使用更先進的技術手段、全面進入場地視察而不僅僅進入設施本身等，這就是1997年IAEA理事會通過的《核保障協定議定書》，即所謂“93＋2計劃”。

    二

    1985年12月，朝鮮作為無核國加入NPT條約。作為無核國，朝鮮所承擔的義務包括：承諾不接受核武器或其他核爆炸裝置的轉讓；不直接或間接地接受對核武器或其他核爆炸裝置的控制權；不製造或獲取核武器或核爆炸裝置；不尋求或接受任何有關製造核武器或其他核爆炸裝置的援助；在遞交加入書後180天內與IAEA談判簽署核保障協議，在18個月內必須完成談判。

    然而，朝鮮與IAEA之間關於核保障協定的談判一波三折。按照規定，朝鮮和IAEA本應在1987年6月完成有關核保障協定的談判，但直到此時IAEA才發現，它給朝鮮的核保障協定範本是針對單個設施的，而不是關於全面保障的。為此，IAEA只好再寬限朝鮮18個月，以談判和簽署保障協定。1989年期限屆滿，朝鮮提出了簽署核保障協議的條件：美國撤出核武器；朝鮮半島無核化；取消美韓協作精神演習；允許朝鮮根據核武器國家的態度退出核保障協定等條件。1990年，朝鮮半島無核化宣言簽署，1991年美國總統喬治布希宣佈美國從南韓撤走陸基短程和海基戰術核武器。1992年1月，朝鮮終於簽署核保障協定， 1992年4月，朝鮮人民會議批准核保障協定。根據該協定，朝鮮須在30天內向IAEA提交核設施清單，90天后IAEA開始核查。

    IAEA在朝鮮的視察過程分為三步：一是要求朝鮮提交現有核設施的報告；二是進行一系列的臨時核查以確定設施清單；第三步，IAEA和朝鮮還將簽署一系列有關特定設施視察程式的附屬協議，然後開始例行的視察。

    從1992年5月～1993年2月，IAEA在朝鮮共進行了6次視察，但是當IAEA提出對朝鮮核重鎮寧邊附近的兩處未申報可疑地點進行視察時，雙方發生了爭執。朝鮮稱，視察這兩處地點危及其最高利益，而西方懷疑這兩處地點可能是朝鮮的钚處理設施。

    1993年3月，朝鮮宣佈它將退出NPT條約。朝鮮與IAEA之間隨後展開多輪談判也未取得成果。1993年11月，聯大通過決議呼籲朝鮮與IAEA合作，履行其與IAEA達成的核保障協定。

    1994年5月，美國威脅將尋求聯合國安理會對朝鮮實施制裁。經過多次談判，1994年10月21日，朝美兩國在日內瓦簽署了關於朝鮮核問題的《框架協議》。根據協議，朝鮮凍結現有的核計劃，美國將負責在大約10年時間內，為朝鮮建造一座2000兆瓦或兩座1000兆瓦的輕水反應堆，在輕水反應堆建成前，美國將同其他國家一起向朝鮮提供重油作為能源補償。該協議還規定，朝鮮繼續保留在NPT之內，並執行相關核保障協定，一俟有關輕水反應堆的合同簽署， IAEA和朝鮮之間達成的核保障協定中臨時和例行的視察活動即應恢復；在接到有關輕水堆和過渡性能源安排的保證後，朝鮮將凍結其石墨堆及相關設施，並在第一個輕水堆建成後最終予以拆除。整個凍結期間由IAEA負責監視。

    三

    由於朝鮮承擔的接受IAEA視察的義務基於《框架協議》的存在，而對凍結核實施的監控和封存更是《框架協議》的內容，這使得起碼在理論上可以認為，朝鮮上周驅逐IAEA視察人員和啟封凍結核設施的舉動並不意味著朝鮮決定拋棄NPT條約，因為從嚴格意義上説，IAEA自1994年以來在朝鮮的監視活動是根據《框架協議》而進行的，既然《框架協議》已不復存在，IAEA對凍結核設施的監視和核查自然失去了存在的理由。至於朝鮮在NPT條約下承擔的接受安全保障的義務如何履行，則是朝鮮和IAEA之間需要另行商議的問題了。

    輿論注意到，IAEA在何時向安理會報告以及允許IAEA返回朝鮮工作問題上並未設定時限，這為外交協調留下了空間。歸根到底，IAEA作為一個國際機構，並無超越主權國家的權利，作為一個工具、一個執行者，它所能發揮的作用畢竟是有限的。在解決朝鮮核問題上，有關國家之間的外交互動才是決定性的。

    （翟玉成博士 中國國防科技資訊中心）

    中國網 2003年1月8日