“東北某省一年就簽發了幾十萬份護照，就連大街上賣雞蛋的老太太都能拿著因公護照去俄羅斯做買賣。這件聽起來有點兒荒唐的事就發生在我國因公護照發放高峰期的1994年。這個案例是全國人大代表就護照改革問題向我質詢時援引的。”中國外交部領事司司長鐘建華先生3月26日在接受本報記者專訪時作上述表示。

    鐘建華説，1994年前後是中俄邊境貿易發展的高峰。根據當時兩國政府的協定，對“外交”、“公務”和“因公普通”三類護照持有者去對方國家訪問均免辦簽證。當時，曾有大批的中國人去俄羅斯淘金。由於中國公民去俄羅斯後造成的各種問題越來越多，俄方開始向中方施加壓力，並逐步收縮對中國公民的免簽政策，首先封口的就是持因公護照的。一年後，俄方宣佈中國因公普通護照持有者不再享受免簽待遇。

    很自然，俄方取消免簽後，給中方企業帶來明顯的損失。有的生意做得很不錯，但無法繼續了；有的在俄討欠款，但無法再討回來；有些企業貨已發到俄羅斯，但沒法進一步交易……

    其實，中國因公護照(注：在本文中，“因公護照”與“因公普通護照”是同一個概念。)在俄羅斯的遭遇是整個東歐和獨聯體地區的一個縮影。鐘建華説，中國因公護照在俄羅斯的遭遇體現了整個東歐國家對中國因公護照的待遇。“人大代表質問我為什麼不能保住這種免簽待遇。我們不是不想‘保’，而是我們保不住。護照和簽證的事情都不是中國外交部一家説了算的。中國地方政府為發展經濟有自己的考慮；發放簽證又是別國主權範圍內的事情。”

    據悉，全球仍然持“因公護照”出國的國家只有中國、朝鮮和越南三國，其他國家一般只有3種護照：外交護照、公務護照和普通護照。而中國的因公護照又屢遭國外簽證官和移民官的質疑。

    鐘建華特別強調，“雖然中國加入世貿組織並不會直接對中國因公護照構成挑戰，但如果有外國人援引世貿組織的‘普遍原則’和‘國民待遇’原則來挑戰我們的因公護照機制，我們應對起來也會有一定的難度。我們必須向全世界提供一個逐步改變這種護照發放機制的滿意答案。”此外，“按現行規定，因公護照應由持照人員的單位統一保管，但這一規定確實給當事人帶來諸多不便，我們正在研究適當放寬的有關措施。”

    兩大難題困擾中國護照

    中國護照主要有四種：外交護照、公務護照、普通護照和港澳特區護照。普通護照又分為因公普通護照和因私普通護照。因公普通護照主要頒發給各級政府一般工作人員和國有企事業單位因公出國人員。

    目前，護照發放主要是兩大部門：外交部領事司和公安部出入境管理局。

    鍾先生直言不諱地説，中國現行護照管理存在兩大問題。第一，護照體制上存在問題。現行護照體制存在的主要問題在於“政企不分、層層審批、手續煩瑣、缺乏實效、貽誤商機”。在計劃經濟體制下，對企業幹部、機關幹部、政府官員都在沿用同一種方式進行管理，廠長經理有級別，採購員有級別，連和尚都有級別。於是，大家都按級別拿護照，都按級別辦理出國審批手續，而且要經過一道道的審批程式。這嚴重制約了我國企事業單位出國開拓海外市場與國際交流。中國公民因護照簽證不能及時獲取而被影響正常業務往來的事情屢見不鮮。

    第二是護照管理存在問題。由於中國護照缺乏一個“科學的、明確的管轄標準”，公安和外交兩大系統又同時發放護照，其中的某些交叉使得護照管理上存在疏漏。這就很容易産生一人同時持有因私、因公兩本護照的情況，而且是持護照者根據自己的需要選用護照使用類型。“一人兩證”使得駐華使領館和出入境邊境檢查部門質疑持照人身份的合法性，造成的結果往往是，持照人要麼被拒簽，要麼在出入境時被邊境檢查部門阻留，個別的甚至被羈押。

    特別是，中國護照已成為不法分子逃避法律責任的手段，給國家安全和財産都造成很大損失。在某些腐敗大案中，有受審查的政府官員就曾使用私自辦理的護照逃亡國外。作為國家公務員，他們本應只有一本“公務護照”。

    此外，護照工本費問題也遭到人們的質疑。對此，鐘建華解釋説，目前一本空白護照的印製成本大約是十幾元，但頒發護照還包括其他幾個方面的費用，如錄入、製作等人工費用及有關設備的折舊費用，這些都計算在內，則遠不止此數。有關費用的核定也經過有關國家職能部門的審批。“個別部門有搭車收費現象，對此我們是不贊成的。”

    鐘建華總結説：“中國現行護照管理體制的形成、發展都來源於計劃經濟時代，並一直延用至今。”

    一系列護照改革推出

    記者獲悉，從今年4月1日起，中國外派勞務人員將由持因公護照改持因私護照。新版本的外交護照將於今年5月1日起推出。自今年2月1日起，全國各類學校全日制學生短期出國也改持因私護照。今年，護照改革還會出臺一些新舉措，其中最重要的是，全國人大將協調有關部門在今年啟動護照立法工作。

    實際上，在外派勞務人員改持因私護照前，中國留學生是第一批享受取消因公護照而持因私護照待遇的中國公民。鐘建華認為，出國留學實在説不上什麼“公務”，拿護照只是為證明學生身份而已，因此，只提供能證明學生身份的護照就可以了。

    鐘建華介紹説，早在1996年，中央政府就有考慮，勞務人員可適當考慮使用因私護照。不過，很多相關單位以勞務人員出國簽證難辦為由而不願將其脫鉤。當時考慮實行“兩條腿走路”政策，外派勞務既可持因私護照，也可持因公護照，並爭取最終統一到因私護照上。“現在看來，當時要順其自然統一的願望並沒實現。”因公護照與因私護照在兩條平行線上運作，一直沒有交叉點。

    更重要的是，護照被附載了本不該附載的內容。當勞務人員與企業簽訂的合同期只有兩年時，勞務的外派單位就會要求外交部只發放有效期為兩年的護照。如果合同延長，護照再延長。實際上，這是企業用護照手段管理勞務。這樣，外交部管了很多不該管且又沒有管好的事情。鐘建華認為，中國外派勞務的管理應採用法律手段或市場經濟的手段，而非護照手段。

    外派勞務護照下一步會開放什麼？鐘建華説：“現在還看不清楚下一步該怎麼走，是一刀切下去取消因公護照，還是再找某個領域開放，目前還正在琢磨。現在全力以赴做好外派勞務人員護照開放工作。為了保證外派勞務人員能夠享受簽證申請的便利，外交部與各地外事部門正在做工作，並已向各國駐華使領館發去照會。”

    為什麼不能立即消失？

    有非常權威的高官在談及因公護照時説：“取消因公普通護照是最終目標。”鐘建華也認為：“從政策上來看，因公護照早就應該消失。如果現在強行取消因公護照也不是不行，外交部只需發一紙公文即可。現在的關鍵問題是，以什麼方式讓其消失時對社會産生的震動最小。”

    現在，如果把企事業單位的護照發放工作都推出去，他們的簽證申請又會面臨大難題。企事業單位之所以不願意脫離外交部的管理，最根本的原因就在於，由外交部代辦簽證含有某種程度的政府信譽，且簽證的獲取要容易得多。

    於是，我國企事業單位現在對因公護照存有兩大悖論。第一，國有企事業單位抱怨政府部門發放護照時效率低下等，但又希望通過政府輕易獲取簽證；第二，民營企業在滿意自己申請護照少了很多“婆婆”時，又抱怨政府不管他們申請簽證時的困難。

    對於我國事業單位使用護照的前途問題，鐘建華認為，是否取消事業單位所持因公護照主要是取決於該單位是否具有被政府賦予的公共權力，甚至是某種很大的權力。如果政府並未委託什麼太大的公共權力，這些單位將逐步退出因公護照系統，他們不再是政府管理的對象。有公共權力的事業單位將被納入政府管理與服務範圍內，防止有些事業單位利用“出國”的權力而強行“搭車出國”。

    目前，全國一共有57個地方(外交部和全國各地外辦)在發放因公護照。因此，取消因公護照還存在的一個問題是，這麼多地方突然有一天工作量劇減，這會犧牲很多部門的利益。此外，由於因公護照對很多中國老百姓來説，始終是一種半公開的操作模式，取消它還有一個被企事業單位認識和接受的過程。

    鐘建華説，取消因公護照的基礎已經具備，現在關鍵的問題是如何從技術上進行操作。“我們希望企業還沒有被我們從機制中放出去時，準備工作都已做好，用平穩的方式讓因公護照逐漸退出歷史舞臺，但現在很難有一個明確的退出時間表。”

    “護照哲學”解讀權力下放

    “通過對您的採訪，記者得出這樣一個印象，外交部對中國公民的護照領取越來越開放，被管理的人會越來越少，這是否意味著領事司的權力會越來越小？”

    鍾先生回答説，權力的大小取決於使用權力的目的。領事司所管理人數的多少是一個無限變化的量。在20世紀50年代，所有護照都由外交部簽發，但一年也只有幾千份。如果現在所有的護照都由外交部發，假如全國13億人口有1%或1‰要出國，這對只有100人的領事司來説，是不可想像的。現在，因私護照的發放已經給公安部門帶來非常大的壓力。

    現在領事司使用的許可權比想像的要大，但又比實際的要小。“大”是從發放護照的範圍上看，領事司管了許多不該管的事。“小”是從具體業務來看，領事司沒有管住應該管的事情，比如，某些官員公款出國旅遊屢禁不止。管理的範圍很大，但管理的品質很有限。鐘建華説：“如果我們放棄我們不該管的，然後再管住我們應該管的。這樣，我們就完全有能力和精力去制定政策保證這些官員廉潔出國。”

    與此同時，鐘建華司長有些無奈地説，即使不屬於外交部管轄的事情，但只要中國人在國外出了問題，使領館都得管。我們一方面盡可能提醒中國人注意保護自己；另一方面，我們希望外交部提供的幫助不再帶有“保姆”角色。我們的做法是盡可能不讓老百姓上當受騙，但並不能因為防止上當就不讓老百姓出國。

    中國青年報 2002年4月1日