鄭州房産——地産中國鄭州頻道

1.公積金銀行呼之欲出 2.避免刺激房價上漲 3.謹防地方政府抽資衝動 4.公積金錯位使用加劇制度不公

當前住宅産業出現房價高企、炒作成風、金融風險積累等現象，國際上眾多始於房地産的“經濟危機”教訓，都提醒人們從住房金融尋找解決路徑。《經濟參考報》記者了解到，許多國家都設立了獨立的政策性住房金融機構，為保障性住房的建設與運營提供金融支援，為吸引商業金融體系參與提供風險屏障。

此外，作為住房體制由福利分房體制轉向住房體制市場化的重要工具之一，隨著我國住房體制市場化的轉軌和確立，住房公積金制度已經完成了其住房分配貨幣化的歷史使命。專家建議，以現有公積金體系為基礎，探索建立公積金銀行，構建並完善政策性住房金融體系，再次推進中國住房體制市場化改革。

公積金銀行呼之欲出

專家表示，作為政策性住房金融而誕生的住房公積金制度曾發揮了諸多積極作用，促進了住房分配從福利走向市場的轉化，推動了個人購房抵押貸款的産生，但也帶來突出矛盾。

《經濟參考報》記者採訪了解到，住房公積金實行屬地化封閉管理，地區間的資金無法調劑使用，導致了部分地區有錢無貸，部分地區有貸無錢的局面。一些城市資金供給緊張，中西部城市資金則大量結餘閒置，異化為銀行低成本運作資金。住建部公積金監管司提供的最新統計報告顯示，包頭、運城等89個城市的公積金個人貸款率低於45%，部分地區公積金運用率則達到90%以上，流動性風險很容易超越危險的臨界水準。

上海市公積金管理中心主任沈正超也指出，在現行體制下，各城市之間的公積金中心互相沒有聯繫，房地産市場較好時公積金流動性不夠，市場較差時流動性過剩，但各地公積金卻“旱澇不均”，且無法調劑使用，難以形成“抗旱”、“抗澇”所需的合力。

除了流動性風險日益凸顯外，公積金還呈現存量資金浪費，貶值矛盾突出的問題。各地公積金中心大量的閒置資金以普通存款存放在銀行，淪為銀行的低成本存款，而繳存人未獲得好處。另一方面，個人賬戶存款利息抵不過物價上漲，造成貶值，直接導致公積金騙提現象氾濫。

此外，公積金對國家戰略需求和社會轉型需求的呼應也明顯不足。住房公積金是計劃向市場轉型時期的産物，如今住房供應已經高度市場化，勞動力和住房配置都已社會化，而我國住房保障壓力非常大，動輒一年數十萬套的保障性住房建設任務成為不少地方財政的首要壓力，許多地方為此“負債纍纍”，而數萬億公積金躺在銀行“睡大覺”，也幫不上忙。

“當前，住房金融結構中最缺乏的就是政策性住房金融體系，以此為切入點來推進制度創新，將有利於發展與國際接軌而又符合國情的住宅市場。”上海財經大學不動産研究所常務副所長陳傑建議，可以嘗試在改組住房公積金的基礎上設立政策性住房金融機構，即公積金銀行。

避免刺激房價上漲

《經濟參考報》記者了解到，相較商業金融機構，公積金銀行不以營利為目的，利率較低，遏制了過度發放房地産貸款，避免了刺激房價上漲和導致房地産泡沫。同時，可以實現公積金管理從“行政化”向“金融化”的轉變，真正成為政策性住宅金融企業，解決現行住房公積金中存在的主要問題。

首先，債券融資支援方式更可取，也可支援保障房建設。以貸款形式來直接支援保障房建設，收益看起來有保證，但風險過大，而且管理要求很高。清華大學房地産研究所所長劉洪玉認為，通過購買債券的形式可以間接為保障房建設提供融資，由財政部發行住房債券，由公積金銀行以閒置資金來自由認購。這些債券不僅信譽高，安全性好，還可以隨時在債券市場和銀行間上市交易，流動性強。

其次，打破公積金區域化管理制度，像銀行一樣全國流通。住房公積金最需要打破區域化管理體制，實現資金的跨區域調度配置。公積金銀行在執行政策性業務的基礎上，嚴格實施規範的風險管理和內控機制，各地分支機構在業務管理上有一定的自裁權利和自由度，但有全國中心和統一的運作原則，資金實施全國統一集中調度，強化整體的抗風險能力。

再次，解決住房公積金權屬不清的問題。《住房公積金管理條例》(以下簡稱《條例》)對住房公積金管理中心的法律地位沒有規定。中南財經政法大學房地産研究所所長張東説，通過公積金銀行，繳存人繳存的專項住房儲蓄資金——公積金成為銀行的資産，繳存人和銀行之間通過住房儲蓄合同確立債權債務關係，在法律規定的情況下，繳存人有權取出住房公積金。

還有，理順了住房公積金、繳存人與管理者之間的法律關係。當前，由於《條例》規定不清，導致三者之間的法律關係混亂、界定不清晰。而公積金銀行模式中，繳存人繳存的公積金屬於銀行資産，銀行是資産的所有人和管理人，資産經營所産生的增值收益歸銀行所有，繳存人可以在法律規定的情形下(比如購買房屋或退休等)取出所繳存的公積金。

最後，強化了住房公積金的內部監督約束機制。目前，住房公積金管理委員會作為決策機構，不僅承擔著決策職能，還承擔著監督職能。陳傑説，現行的“管委會”決策實質上是政府部門決策、政府官員決策。公積金銀行就不存在外在的管理委員會，其內化為銀行董事會，銀行董事與銀行之間形成利益關係並受到法律約束。

謹防地方政府“抽資”衝動

不少公積金中心負責人提出的將“政策性住宅金融機構”作為公積金改革的一個方向，乃至建立“住宅銀行”，但也有人持保留和觀望態度，認為在當下條件下實施難度大，更難“一步到位”，為此需要審慎探索。

武漢市住房公積金管理中心主任陳祖信認為，目前公積金中心有兩個屬性：非銀行金融機構的屬性和政策性住房金融機構的屬性。公積金大量存款結余是結構性的，目前有一些城市公積金個貸率很高、存在流動性緊張，但大部分城市則存在不少結余，“與其向銀行借款，不如在公積金中心之間形成更大範圍的互助”。他建議，關於公積金中心的跨地區互助，可以在幾個管理比較好的城市先進行試點。

還有一些公積金中心負責人提出，對行政管理和資金運作實行“兩條線運作”、“管用分離”——按照基金運營管理的模式，在國家和地方層面建立行政管理機構，行使監管職能，但從事資金業務；同時，建立相應層面的基金運營中心，從事資金運作管理，但剝離行政職能。在此基礎上，可探索成立類似的“住宅銀行”，由各種涉房資金按比例入股，並根據銀行利率進行調劑。

不過，也有不少人持保留態度，認為當下條件還不盡成熟。常州市住房公積金管理中心副主任魏平坦言，對公積金中心變成政策性銀行不看好，“單一的住房模式不可能提供足夠的利潤，而一旦變成逐利性的基金，就背離了公積金的屬性”。

南寧市公積金中心主任王林一也對《經濟參考報》記者表示，目前還不看好“住宅銀行”。一是由於現在還缺乏實質性的辦法和操作路徑，二是公積金本身是非盈利性的，如果變成銀行，即使加上再多的限制條件，也會擔心地方政府的“抽資”動機難以遏制，“如果真開了口子，只要市長開一個會議，一下午就可以把公積金池子裏的幾十億花光”。

“為什麼用我的公積金建保障房給別人住？”

專家表示，公積金使用“錯位”恐加劇制度不公

當前，保障房建設中最大困難在於資金不足。因此，除政府投資、社會融資外，許多地方都嘗試利用住房公積金進行貸款或直接投資建設保障房，破解地方政府保障房資金難題。

然而，《經濟參考報》記者在多地採訪發現，不少人認為，基本的住房保障是政府的責任，但公積金是職工繳存的；拿公積金的錢來搞保障房建設，存在使用的“錯位”。他們表示，公積金建設保障房，卻分給低保戶、無房戶等人群，而繳存人中的中低收入者因收入門檻、位置等原因未能享受，同時，這部分繳存人因經濟條件等原因又未能享用公積金貸款買房，反而給中上階層購房提供了支援，容易形成新的“夾心層”。

存挪用他人財産之嫌

據了解，長期以來，住房公積金通過對增值收益及結余資金的利用，來支援保障性住房建設。然而，其合理性日漸受到質疑。在採訪中，不少公積金繳存人提出疑問，“我繳存了公積金，但沒有享用來買房，為什麼用我的公積金建保障房給別人住？”　

多位受訪業內人士和專家學者表示，住房公積金屬於繳存職工個人所有，公積金産生的收益也理應屬於全體繳存職工，公積金中心産生的增值收益上繳財政做城市廉租房建設補充資金等於是“劃私為公”。

事實上，關於公積金建設保障房的最大爭議在於保障房的受惠範圍。如果所建保障房的保障對象並非公積金繳存職工，那麼就存在挪用他人財産之嫌。部分專家認為，住房公積金上繳財政用於建設保障房，混淆了公積金與“公共財政”的概念。

武漢市住房公積金管理中心主任陳祖信説，一定要理清公積金和公共財政之間的關係：財政資金主要是保底線，是為全體民眾服務的；公積金是在國家稅收優惠之下，企業和職工個人共同出錢負擔專項用途的長期住房儲金，是繳存者之間的互助，不是統籌，“用公積金繳存人的利息收入為全社會民眾提供服務，容易受到詬病”。

鄂爾多斯市公積金中心副主任王建峰也表示，住房公積金收益建的保障房，並非繳存公積金人所使用，也從另一方面體現出公積金制度的“不公平”。

或導致地方政府有意壓低貸款量

除了對公積金建保障房的合理性和公平性存疑外，許多繳存公積金的市民擔心在國家大力推行公租房的同時，多地保障房面臨“叫好”不“叫座”的尷尬，大量的保障房閒置給公積金帶來債務風險，影響繳存人利益。

此外，房地産和金融市場存在資訊不對稱，非專業部門難以對其資金實施有效監控。清華大學房地産研究所所長劉洪玉説，公積金和財政部門在房地産金融審核方面能力不足，一旦開發企業故意採取欺瞞手段，轉移資金逃避還款責任，公積金有可能出現損失。

地方政府會有意壓低貸款量的擔心也普遍存在。在當前地方財政緊張，保障房任務艱巨的情況下，地方政府四處籌集保障房建設資金。雖然有明確規定，在優先保證職工提取和個人住房貸款、留足備付準備金的前提下，可將50%以內的住房公積金結余資金支援保障房建設。但業內人士表示，難免個別地方故意壓低職工提取和住房貸款量，以便擠出更多資金投入保障房建設中，緩解地方政府燃眉之急。

對接保障房需要新做法

為解決公積金貸款支援保障房建設的困局，劉洪玉等專家呼籲，加快修訂《住房公積金管理條例》，為公積金貸款支援保障房建設掃清制度障礙，提供必要的法律依據。同時，對增值收益分配和風險應對等問題予以規範，建立相應的風險控制體系及補償機制。

中南財經政法大學房地産研究所所長張東建議，公積金管理部門應建立健全監管體制，保障公積金的資金安全。同時，各地公積金部門可考慮擴大融資範圍，發展多種融資方式，以避免單一融資方式可能帶來的風險問題和結構性失衡。

不少公積金中心負責人同時表示，對接保障性安居工程，實際上為鉅額的公積金及其增值收益提供了創新轉型的機會。他們建議：可改變直接將公積金收益上繳財政、籌建廉租房的做法；在確保資金安全的前提下，進一步探索公積金貸款用於保障房建設；以管理部門為主體直接使用公積金增值收益，投資、收購廉租房、公租房等，同時委託專業機構進行運營管理；發行保障房債券，利率高於同期存款利率，由公積金中心購買，間接為保障房建設提供融資支援。

專家表示，目前在公積金建設保障房上，有兩種模式可以借鑒。一種模式以武漢、上海、大連等城市為主，直接用公積金增值部分收益建設保障房，而不是上繳給地方財政。近兩年，上海利用住房公積金增值收益投資收購了尚景園和晶華坊兩個公租房小區，向符合條件的住房公積金繳存者出租，取得良好的社會效果。大連公積金中心貸款承建了全市最大公共租賃房項目-泉水B區，並組建投資管理公司具體負責實施，開創了住房公積金直接投資建設公租房、擁有全部産權的“大連模式”。

另一種模式是武漢模式。即用公積金的增值收益部分進行融資，選擇交通便利、配套完善的中心城區地塊建設一批“高端”公租房，産權歸屬住房公積金中心所有，面向公積金繳存職工定向租賃，納入全市保障房統一管理，破解當前公租房建設的融資難、拿地難、回報低以及佈局偏遠、結構失衡等問題。（記者 徐海波 陳亮 葉鋒 烏夢達 張麗娜 楊紹功 王浩明采寫）