推進資源型地區高品質發展，是維護國家資源能源安全的重要保障和健全區域協調發展體制機制的重要環節。2021年，國家發展改革委、財政部等部門印發的《推進資源型地區高品質發展“十四五”實施方案》提出，到2025年，資源型地區資源能源安全保障能力大幅提升，創新引領、加快轉型、多元支撐的現代産業體系基本建立。本期特邀專家圍繞相關問題進行研討。

支援資源型地區可持續發展

如何理解資源型地區的涵義和特徵？國家出臺了哪些支援政策？

肖金成（中國國土經濟學會理事長、國家發展改革委國土地區研究所原所長）：資源型地區是依託本地礦産、森林等自然資源開採、加工發展起來的特殊類型區域。長期以來，作為基礎能源和重要原材料供應地，資源型地區為我國經濟社會發展作出突出貢獻。我國資源型城市有118座，大多數是在礦産資源勘探、開發利用基礎上，由礦工和為礦工服務的人員不斷集中發展起來的。由於資源不可再生，經過幾十年開採，許多城市礦産資源已瀕臨枯竭，少數城市由礦興城榮轉為礦竭城衰。

資源型地區具有以下幾個特徵。一是區位條件較差，許多位於山區甚至是深山區。這與礦業自然屬性有關，如煤炭、金屬礦等多集中在山區，就近冶煉有利於降低運輸成本。二是産業結構單一，以上游産業為主。多數資源型城市以礦業開採和冶煉為主，只有少部分城市對礦産品進行深加工，但也屬於上下游産業鏈，一旦資源枯竭，産業鏈即斷裂。三是工資水準低而失業率高。礦工多數從農村招聘而來，礦工家屬與礦工均在一個企業工作，多數住在棚戶區。四是生態環境欠賬較多。礦業加工廢水排放造成一些動植物死亡，尾礦堆積佔用大量土地，存在垮壩風險。五是城市佈局分散。資源型城市多數是緣礦而建，而資源分佈一般具有不連續性特點，決定了城市佈局呈分散性特徵。六是城市管理條塊分割。我國資源型城市在發展初期，無論是石油、煤炭、冶金還是森工城市，基本都採用政企合一管理體制，即大型企業領導兼任城市黨政領導，企業與城市是同一個利益主體。

針對資源型地區尤其是資源瀕臨枯竭地區面臨的困難，國家採取了多項舉措，包括開展資源枯竭城市轉型試點、支援發展接續産業、棚戶區改造、促進下崗職工再就業等。

2007年，《國務院關於促進資源型城市可持續發展的若干意見》提出，建立健全資源型城市可持續發展長效機制，加大對資源型城市尤其是資源枯竭城市可持續發展的支援力度，大力推進産業結構優化升級和轉變經濟發展方式，培育壯大接續替代産業，改善生態環境，促進資源型城市經濟社會全面協調可持續發展。

從2008年開始，我國陸續推出三批資源型城市轉型試點。首批經國務院批准的資源型城市轉型試點共12個，分別是阜新、伊春、遼源、白山、盤錦、石嘴山、白銀、個舊、焦作、萍鄉、大冶、大興安嶺。第二批經國務院批准的試點城市共32個，其中地級市9個、縣級市17個、市轄區6個。第三批經國務院批准的試點城市共25個。

在黨中央、國務院正確領導和各方共同努力下，以資源枯竭城市轉型為突破口的資源型地區可持續發展工作取得階段性成果，政策體系逐步完善，工作機制初步建立，城市經濟社會發展重現生機與活力。但資源型地區歷史遺留問題依然嚴重，轉型發展內生動力不強，産業發展對資源依賴性依然較強，採掘業佔二次産業比重超過20%，現代製造業、高技術産業等處於起步階段。

2013年，國務院印發《全國資源型城市可持續發展規劃（2013—2020年）》。規劃範圍包括262個資源型地區，其中地級行政區（包括地級市、自治州、盟等）126個、縣級市62個、縣（包括自治縣、林區等）58個、市轄區（開發區、管理區）16個。提出堅持統籌協調、分類指導，努力化解歷史遺留問題，加快資源枯竭城市轉型發展，有序開發綜合利用資源，提升城市綜合服務功能，促進資源富集地區協調發展，走出一條有中國特色的資源型城市可持續發展之路。並將資源型城市劃分為成長型、成熟型、衰退型和再生型四種類型，明確了各類城市發展方向和重點任務。

2021年，國家發展改革委、財政部、自然資源部聯合印發《推進資源型地區高品質發展“十四五”實施方案》，作為“十四五”時期指導資源型地區轉型發展的重要制度性文件，準確把握新發展階段資源型地區轉型發展面臨的新形勢新問題，提出了相應重大任務和政策舉措，對引導資源型地區進一步強化保障國家資源能源安全重要職能，科學確定本地區發展定位，合理謀劃轉型發展思路具有重要意義。

結合市場經濟條件下的現實需求，資源型地區轉型方向大體有以下三個。一是區位條件較好、腹地較大的資源型城市，轉型方向是建設區域性中心城市，通過改善營商環境，發展接續産業，推動産業多元化發展，並不斷完善城市功能，與周邊城市和農村建立合作關係，輻射帶動周邊地區共同發展。二是距離都市較近的資源型城市，應和都市錯位發展，作為都市的一個功能區，和都市形成一定分工，不再追求城市規模擴大和功能健全。三是遠離城市的獨立工礦區，因缺乏區位優勢，不具備發展二三産業條件，資源枯竭後應果斷選擇移民搬遷。

打破單一結構發展接替産業

打破單一産業結構是資源型地區的轉型密碼。近年來，資源型地區産業結構轉型效果如何？

宋迎昌（中國社會科學院生態文明研究所研究員）：我國認定的69個資源枯竭城市有一個共同特點，即因資源開發而生、因資源産業而興、因資源枯竭而衰。資源型地區要實現可持續發展，必須擺脫對資源開發的傳統路徑依賴，儘快尋找併發展戰略接替産業。一些資源型地區産業轉型發展已取得明顯實效。

從産業結構優化效果來看，“一業獨大”不合理産業結構正在調整，“多業共興”産業結構正在形成。2009年國家認定的第二批資源枯竭城市安徽銅陵，銅礦資源豐富，曾是新中國第一個銅工業基地，該年三次産業結構比例是2.6：67.9：29.5，工業佔據主體地位，其中有色金屬採選業和有色金屬冶煉及壓延加工業創造的工業産值佔全部工業産值的53%，呈現有色金屬“一業獨大”産業結構特徵。經過努力，強資源依賴性的産業結構已有明顯改進，2022年三次産業結構比例調整為5.1：49.8：45.1，與2009年相比，第二産業比重下降18.1個百分點，第三産業比重上升15.6個百分點，三次産業發展更加協調。2011年國家認定的第三批資源枯竭城市河南濮陽是因石油開採而興起的城市，2006年原油産量311萬噸，2009年287萬噸，2011年260萬噸，呈逐年下降趨勢。為擺脫石油資源面臨枯竭的困境，該市開啟産業結構轉型之路。2022年三次産業結構比例為12.7：37.7：49.6，與2011年相比，第一産業下降1.1個百分點，第二産業下降29.7個百分點，第三産業上升30.8個百分點，在基本擺脫過度依賴油氣資源開採基礎上，實現全市地區生産總值按可比價格從2011年到2021年224%的增幅，成效十分明顯。

從戰略接替産業培育發展來看，非資源類新興産業穩步壯大，發展勢頭良好。河南焦作是以煤炭工業為主導的老工業城市，2008年被列入第一批資源枯竭城市名單，在政策支援下積極探索産業轉型之路。該市將汽車及零部件、裝備製造和食品工業作為高成長性産業，將生物産業、新材料、新能源和節能環保等作為戰略性新興産業予以培育。2017年規上工業中上述三大高成長性産業的工業增加值佔全部規上工業增加值的比重為31.7%，比2014年提高3個百分點；2022年戰略性新興産業和高新技術産業的工業增加值分別佔規上工業增加值的31.6%和58.7%，分別比上年提高4.6個和3.3個百分點。目前新能源材料産業規模已達300億，鋰離子電池新材料産業集群成為河南省首批戰略性新興産業集群，動力電池等25個産業鏈成為河南省特色優勢産業鏈。四川瀘州在20世紀50年代因天然氣資源豐富成為我國重要天然氣化工基地。由於資源面臨枯竭，很多以天然氣為原材料的傳統製造業走向衰退，2011年被納入第三批資源枯竭城市名單。為此，當地編制《瀘州市資源枯竭城市轉型發展規劃（2012—2015年）》，提出把天然氣化工轉變為煤化工，以豐富的煤資源替代天然氣資源，並著力發展精細化工，同時積極培育現代醫藥、商貿物流、文化旅遊、現代金融等新興接續替代産業。經過10多年産業轉型，天然氣化工被煤化工和頁巖氣化工替代，一大批非天然氣依賴性産業茁壯成長。

從産業轉型支撐要素來看，産業轉型比較成功的城市普遍重視軟硬體環境建設。受國家表彰的2021年度資源枯竭城市轉型績效優秀等級的7個城市（區）中，安徽銅陵堅持科技與金融“兩翼齊飛”，江蘇徐州打造淮海經濟區物流中心，江西景德鎮注重提升景德鎮陶瓷品牌文化影響力，四川瀘州注重對外開放通道建設，河北張家口下花園區成立企業服務中心優化發展環境，河南濮陽實施“濮上英才”計劃重視人才引進培養，山東淄博加強産業園區建設引導産業集聚發展，這些舉措極大提升了産業轉型發展品質和可持續性。

觀念和技術創新培育新發展模式

資源型地區在搶抓發展新賽道、培育發展新動能方面取得哪些階段性成果？

張文忠（中國科學院地理科學與資源研究所研究員）：創新對於資源型地區不僅是技術創新，也包括觀念、思想和管理創新。資源型地區在立足自身優勢和特色基礎上，初步摸索出以下幾種科技創新發展模式。

一是借外腦和外力增強自身創新能力。部分資源型地區通過與國家和省內科研機構、技術創新中心合作，共建各具特色的創新聯合體。安徽銅陵積極與國家級和省級工程技術研究中心、企業技術中心聯合建設以材料為主體的技術創新創業平臺，推動新産業、新業態發展與佈局。2022年末擁有高新技術企業407家，省級以上各類研發機構147個，均居安徽省前列，並成功入列國家創新型城市。安徽淮北借助長三角一體化優勢，與上海交通大學等高校合作共同開發先進的陶鋁新材料，搭建技術轉化和生産平臺，新産品用於C919大飛機陶鋁地板支撐梁，是我國重要的新一代航空材料生産基地。

二是依託大企業技術能力推動産業創新發展。資源型地區多為三四線城市，少有大學和科研院所佈局，但擁有一批科技實力較為雄厚的企業，其在轉型發展中發揮著不可或缺的作用。河南焦作多氟多新材料股份有限公司研發能力較強，自主開發完成的鋰離子電池核心材料高純晶體六氟磷酸鋰關鍵技術，解決了鋰電池核心材料“卡脖子”難題，開發的有機硅熱轉印碳帶背涂中試項目，填補了相關核心技術空缺。甘肅稀土新材料股份有限公司建設的年産11000噸稀土萃取分離生産線，攻克了稀土精礦冶煉分離領域關鍵核心技術，是目前國內單體産量最大的萃取分離生産線。

三是依託高新技術園區、孵化器、眾創空間等創新載體和平臺，吸引人才和企業發展。吉林白山依託醫藥高新産業園區，加大中藥産業研發力度，促進各類要素在園區集聚，重點開發功能性食品及中藥配方顆粒、中藥飲品等。目前，人參産業進入高品質發展軌道，修正、葵花、施慧達等龍頭企業擴能升級。江西景德鎮以航空小鎮為依託，著力構建飛機整機製造、零部件配套、通航服務“三位一體”産業發展格局，2021年航空産業營業收入突破270億元。

四是根據自身産業特色和優勢，重點培育和扶持一些中小型創新企業。遼寧撫順圍繞精細化學品、新材料等産業發展重點，增強對創新創業的支撐力度，支援金易化工、齊隆化工等15家科技型企業實施科技成果轉化，成功孵化一批精細化工和材料創新企業。

同時，資源型地區積極踐行綠水青山就是金山銀山的發展理念，推動綠色轉型發展，主要做法體現在以下幾方面。

推進能源革命，創新能源開發模式，大力發展可再生能源。遼寧阜新以風電、光伏發電可再生能源為重點，實現能源跨越式發展。截至2021年底，新能源裝機規模338.6萬千瓦，佔全省比重為22.6%，新能源發電量63.25億千瓦時。值得一提的是，該市推動太陽能發電與生態修復協同發展，整合廢棄礦山、採煤沉陷區、礦山排土場等閒置土地資源，推進礦區50萬千瓦光伏項目並網發電，把昔日因採煤造成的廢棄地變成綠色能源基地。

將採煤沉陷區修復與城市生態環境營建結合，在採煤沉陷區改造城市公園、綠地和湖泊。安徽淮北探索實踐“深改湖、淺造田，不深不淺種藕蓮；穩建廠、沉修路，半穩半沉栽上樹”的綜合治理模式，把曾經的“歷史包袱”變為城市發展新空間。江蘇徐州賈汪區建立“村莊易地搬遷、基本農田整理、採煤沉陷區復墾、生態環境修復、濕地景觀開發”五位一體綜合整治模式，先後建成潘安湖、解憂湖、龍吟湖等濕地1.5萬畝，創建4個國家4A級景區、國家生態旅遊示範區，2022年實現旅遊收入超16億元。

將礦山生態環境修復與生態旅遊、居民遊憩等結合，打造礦山地質公園。截至2022年底，資源型地區已建設和籌劃建設國家礦山公園55座，18個地區的礦山經過改造成為國家工業旅遊示範基地，佔全國總量的1/3，礦山旅遊業的開展保護了礦山生態，弘揚了礦業文化，獲得經濟、社會和生態多方面效益。

推進生態環境綜合治理，改善居住環境。湖北大冶統籌推進大氣環境、水環境、重金屬污染治理和人居環境整治。2021年，實施環境整治項目51個，修復水域面積約440畝，治理採煤沉陷區2100畝，整治礦山環境和修復生態面積近600畝，全市森林覆蓋率達到30.91%，建成省級生態鎮8個、生態村56個。

借鑒國外資源型地區轉型發展經驗

國外典型資源型地區轉型發展有哪些可借鑒的經驗？

常江（中國礦業大學建築與城市規劃研究所所長、教授）：資源型地區轉型是世界各國普遍關注的問題，德國、法國、日本等發達國家從20世紀60年代開始就已面臨這一問題，並通過政策引導和産業結構優化，走向區域平衡、協調和可持續發展。

法國洛林地區位於法國東北部，煤炭和鋼鐵曾是該地區的主要産業。20世紀60年代開始，由於世界市場衝擊，該地區煤炭、鋼鐵産業面臨嚴峻挑戰，喪失市場競爭力，開始被迫轉型。法國政府採取緊縮和改造傳統産業、創建多樣化的經濟活動等政策，通過淘汰落後産業、改造傳統産業、加強城市基礎設施建設等方式，積極推進該地區轉型發展。法國政府成立專門機構負責該地區轉型和規劃。同時，政府每年投入約30億法郎，歐盟每年投入約20億法郎，積極制定政策吸引投資，扶持中小企業，調整産業結構，安置失業人員，並利用土地、勞動力和基礎設施等優勢吸引投資。經過多年努力，該地區擺脫資源依賴和産業單一局限，形成了一二三産業協調發展、主導産業和其他産業相互促進、內外資融合發展的局面。

德國魯爾區是德國和歐洲最大的工業區，硬煤産量佔該國硬煤産量的80%、焦炭産量佔90%、鋼鐵産量佔60%、煉油量佔35%，被譽為歐洲的工業心臟。然而，進入20世紀60年代，同樣是面臨國際市場競爭，該地區硬煤及鋼産量不振、重型機械銷路不暢、工業結構老化、大量煤礦關閉。政府通過再工業化、區域環境系統治理、發展新興産業、加大對外來投資的吸引以及大力發展手工業和中小企業、發展教育和第三産業等措施，使該地區從以煤炭和鋼鐵工業為中心的資源型生産基地向以煤炭和鋼鐵生産為基礎、以電子電腦和資訊技術産業為龍頭、多種行業協調發展的新型經濟區轉變。20世紀90年代初，魯爾區成為工業佈局合理、結構優化、技術先進、經濟繁榮的新型工業區。

美國匹茲堡是亨氏、拜耳等著名企業的搖籃。1911年，匹茲堡已成為全美第8大城市，鋼産量佔該國總産量的1/3到1/2。20世紀70年代，該地區因資源枯竭出現嚴重衰退，企業倒閉、工人失業，社會問題叢生，市區人口大量下降，成為衰退最嚴重的大城市之一。20世紀80年代開始，該地區將經濟基礎轉向教育、旅遊和服務，重塑為科學、醫學、生物技術以及金融服務國際中心。例如，立足卡內基梅隆大學的電腦科學和機器人技術，成為科技中心；由匹茲堡大學醫療中心迅速擴張帶動，成為醫療中心。同時，還十分注重文化和社區發展，通過房地産開發項目、城市景觀改造以及閒置用地重建，城市經濟實力大幅提升，生態環境逐步改善。

國外資源型城市轉型的做法和經驗表明，資源型地區漸進發展過程中，一方面要注重傳統産業改造和新興産業發展的結合與協調，不能簡單拋棄傳統産業；另一方面要注重政府與市場相結合，根據自身實際情況、産業結構演進趨勢，做好頂層設計，培育新興産業成長需要的環境。

第一，具備前瞻性和戰略眼光，在新經濟形勢和産業升級中依託新科技尋找轉型契機。魯爾區和洛林地區的成功轉型都説明瞭這一點，其在尋找新産業過程中，積極佈局環保、新能源産業，從而將以傳統重工業為主的區域調整成為全國乃至全世界的新興産業創新示範區。

第二，樹立綜合發展觀，整體規劃、綜合治理城市和地區發展。資源型地區轉型是一個系統工程，應以科學、合理的城市規劃為先導。要充分考慮資源型城市資源狀況、區位條件、産業結構及城市發展戰略等要素，制定有針對性的規劃，提高城市資源保障能力和可持續發展能力。

第三，加強環境保護和治理，恢復生態平衡，改變區域形象。傳統資源型地區大多生態環境差、污染嚴重。但正因為環境狀況惡劣需要整治，大量工業場地閒置需要重新開發利用，給了資源型地區重整山河的契機。魯爾區、匹茲堡、洛林地區的成功轉型，與重視環境保護和生態治理密不可分，在完成區域生態修復、治理的同時，新的産業體系也在形成。

第四，加大科技投入和人才培養。無論是傳統産業，還是新興産業發展，人才儲備和智力保障都是其成功的關鍵。魯爾區擁有15所高等院校以及諸多科研機構和研究中心，利用科技優勢改革創新，加強科學界與經濟界合作。要鼓勵各類人才在生産科研一線創新創業，活躍科技創新的核心要素。還要強化對轉崗和下崗職工及進城務工人員的職業技能培訓，提升勞動力技術和知識水準，以適應城市發展需求。