推進城鎮老舊小區改造是實施城市更新行動的重要內容，也是重要的民生工程和民心工程。黨的二十大報告指出，“加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市”。近年來，廣州市大力實施城市更新行動。據統計，截至2022年底，全市累計完成改造老舊小區810個，累計改造老舊建築4670.4萬平方米，惠及64.1萬戶家庭、205.2萬居民。2023年，全市計劃再推進100個以上老舊小區改造。在實施老舊小區改造過程中，廣州深入貫徹以人民為中心的發展思想，統籌好“四對關係”，為加快實現老城市新活力、“四個出新出彩”添磚加瓦，也為超特大城市實施老舊小區改造和推動城市建設高品質發展提供可複製可推廣的“廣州經驗”。

堅持民生優先，統籌好城市發展和市民宜居安居的關係

改革開放以來，社區逐漸成為城市社會的基本單元。由於年代久遠，一大批2000年前建成的城鎮老舊小區普遍面臨著市政配套設施不完善、社區服務設施不健全、維護保養不及時等難題，亟須加以改造。對此，習近平總書記明確指出，“城市是人集中生活的地方，城市建設必須把讓人民宜居安居放在首位，把最好的資源留給人民。”城市的核心是人，城市更新和發展不能不講究經濟價值，但要把創造優良人居環境作為中心目標，不斷提高城市發展的宜居性。

廣州城市建設歷史悠久，市內老舊小區類型多元，呈現出街巷型、單位大院型、商品房型等不同空間類型並存的情形。從區域分佈來看，黃埔等老工業區建有大量始於20世紀中後期的國企員工宿舍樓、“房改房”和集資房，天河、白雲、番禺等區仍有不少小産權房，老三區（越秀、荔灣和海珠）則存在“代管房”和“住改商”等歷史遺留問題。這些老舊小區大多産權結構複雜、人口異質性強，居民訴求不盡相同，成為廣州“三舊”改造的痛點和難點。為了更好統籌協調推進老舊小區改造工作，近年來廣州不斷加強頂層設計，成立由市長擔任組長的城市更新工作領導小組，並在全省率先出臺《廣州市老舊小區改造工作實施方案》，逐步構建起老舊小區改造“1+N”政策體系(即1個實施方案，N個配套政策)。這些措施為老舊小區改造提供政策支撐，推動改造工作依法有序進行。在實施過程中，廣州全面摸清老舊小區改造底數和需求，匯總建立全市老舊小區數據庫，並由市住房和城鄉建設局根據輕重緩急和財力狀況，每年滾動修編老舊小區改造計劃。廣州在國家、省級改造方案基礎上，因地制宜，特別增加統籌類改造類型，將老舊小區改造分為基礎、完善、提升、統籌四大類60項改造內容，層層遞進，滿足不同居民群體對美好生活的需要。在財力有限的情況下，廣州堅持盡力而為、量力而行的原則，從解決好人民群眾最關心最直接最現實的利益問題入手，結合片區（社區）老舊小區居民需求和實際條件，優先安排小區內供排水、供電、供氣等配套基礎設施和養老、托幼、機動車泊位等民生設施作為改造項目，精細提升社區居民的生活品質。

堅持多元化參與，統籌好政府、市場、市民三大主體的關係

老舊小區改造是一項系統性工程，涉及政府、市場、市民等不同主體，需要調動相關各方的積極性、主動性和創造性。從全國各地情況來看，城鎮老舊小區改造主要由政府出資，而社會資本融資難一直是改造難以推進的主要原因。廣州地處改革開放前沿，政府公共服務能力和水準較強，財力也較為雄厚；廣州市場主體總量龐大，老舊小區改造給其中的房地産開發、建築施工以及物業服務等類型企業帶來新的發展機遇；當前，廣州常住人口超過1800萬，實際管理服務人口超過2200萬，市民對基礎設施與公共服務設施配置的需求在不斷增加。為此，廣州充分發揮自身特點和優勢，發佈《廣州市社會力量以市場化方式參與老舊小區改造工作機制(徵求意見稿)》，鼓勵社會資本參與老舊小區改造，讓政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發力，努力構建市場化、專業化、可持續的長效運作機制。

在舊改工作中，政府是主導力量，市場和市民是重要協同力量，因此要把控好政府與市場、政府與市民之間關係的合理邊界。首先，推動有效市場和有為政府更好結合。廣州既要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，引導各類市場主體平等參與舊改項目，允許參與企業從舊改中獲取合理回報，又要發揮政府在編制舊改規劃、創設良好制度環境、監督管理舊改項目等方面的職能，合力推動城鎮老舊小區改造。在具體實施路徑上，支援功能置換、公房分類活化、閒置低效空間再利用等改造方式，也可以選擇企業規模化建設運營、政府與社會投資組合實施等不同方式。在資金籌措上，則採取政府投資、社會資本參與、居民出資、專業經營單位出資多種模式靈活組合的機制。其次，建立政府與市民的相互信任和良性互動。老舊小區改造項目一般投資大、週期長，單靠政府一方的力量難免捉襟見肘，需要逐步樹立“誰受益誰出資”的理念，建立政府、社區居民和社會力量合理分擔改造資金的機制。對於居民出資，廣州市規定可採取直接出資、讓渡小區公共收益、完善小區後續管養、支援小區居民提取公積金等多種方式。政府會優先選擇居民改造意願強、參與積極性高、有出資意願的小區實施改造。

堅持“拆治興”並舉，統籌好城市更新和歷史文化保護的關係

廣州是國家歷史文化名城和嶺南文化的搖籃，歷史文化資源豐富。如何處理好建與拆、新與舊、發展與保護的關係，始終是城市更新繞不過的重要課題。2018年10月，習近平總書記在視察廣州時強調，“城市規劃和建設要高度重視歷史文化保護，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居環境改善，更多采用微改造這種‘繡花’功夫，注重文明傳承、文化延續，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉愁。” 為此，廣州市堅持“拆治興”並舉，特別是在越秀、荔灣、海珠等歷史悠久的老城區，不搞大拆大建，更多采用“繡花”功夫推進微改造，打造出永慶坊、北京路等集城市更新和文化傳承于一體的精品工程，既有效提升街區的人居環境，又保留好城市歷史文化記憶。

老舊小區改造並不只簡單地對小區物理空間進行升級，更重要的是在尊重原有風貌的基礎上，針對不同情況分類施策，更好延續城市的城脈、商脈和文脈。基於此，廣州統籌推進城市更新改造和歷史文化保護，在老舊小區改造中積極探索實踐，打出一系列“組合拳”，並將探索成果固化為相應的規章制度：第一，發佈《廣州市城市更新專項規劃(2021-2035年)》(徵求意見稿)，明確更新項目正負面清單，對不符合“三區三線”、歷史文化保護以及城市環境總體規劃等情況的城市更新項目，原則上不列入全面改造範圍。第二，出臺《廣州市老舊小區既有建築活化利用實施辦法》，立足老舊小區現有資源稟賦和居民實際需求，探索活化利用老舊小區改造項目的既有建築，避免大拆大建，保護好各類歷史文化遺存。第三，落實《廣州市老舊小區改造聯動工作機制》，通過打破部門和區域壁壘，讓各類專項工程和老舊小區改造項目同步實施，儘量減少施工改造給社區地形地貌和群眾生活帶來的影響。第四，編制《廣州市以繡花功夫打造老舊小區成片連片改造示範區工作實施方案》，探索推進老舊小區成片連片改造提升的新模式，實現由單個小區改造向成片連片縱深推進、由小區物理空間改造向街區社會治理轉變。此舉大大提升改造效果，也解決了因文物跨區域而帶來的溝通不暢、協作不力等問題，促進歷史文化遺存保護和活化利用。

堅持黨建引領，統籌好老舊小區改造和基層社會治理的關係

社區是黨和政府聯繫群眾、服務群眾的神經末梢，也是城市治理的“最後一公里”。黨的二十大報告強調，“加強城市社區黨建工作，推進以黨建引領基層治理”。老舊小區改造不僅包括硬體設施的升級，也包括社區治理的同步改進。在老舊小區改造工作中，廣州探索構建“區—街—社區—網格—樓宇”五級黨組織網路，健全黨建引領的多元化治理方式，推動各類服務治理資源下沉到街道、社區。同時，不斷完善基層民主協商制度，為不同利益主體搭建協商議事平臺，統籌協調各方利益關係，打造人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。

當前，不少城鎮老舊小區“空心化”現象嚴重，人口結構以老年人和外來租戶為主，居民參與意識不強，社區共同體意識薄弱。有鋻於此，廣州把老舊小區改造作為構建完整社區、創新社區治理的重要路徑，實現社區空間形態改造和基層治理效能提升的有機結合。廣州積極探索“黨建引領+多元共治”的老舊小區改造治理新模式，組建由居民代表、居委會、政府部門、設計師、物業公司等組成的建設管理委員會，讓各方共同參與改造項目設計，提升居民參與的積極性，並全過程鼓勵引導居民參與監督項目實施情況，收到良好效果。黃埔區魚珠街道蟹山社區荔香花園始建於20世紀80年代，是典型的老舊小區。為了協調解決加裝電梯遇到的各種利益糾紛，社區專門成立一支矛盾糾紛調解黨群服務隊，最終促成荔香花園15號樓電梯的加裝。天河區天園街道腰崗社區始建於20世紀60年代，過去缺少物業公司管理，居民一直盼望著翻新和改造。腰崗社區與毗鄰的天河軟體園合作，將閒置地塊盤活改造成停車場，提供給軟體園員工使用，再利用停車費來開展小區物業管理，整個社區的容貌品質因此得到提升。此外，廣州目前登記在冊的社會組織超過8000個，規模和數量均居全國前列。社會組織高度發達給廣州老舊小區改造創造有利條件。廣州推出老舊小區改造功能業態正面清單制度，鼓勵有資質的社會組織參與小區養老、醫療、教育、文化、體育等項目運作，為居民就近提供個性化、專業化服務，吸引廣大居民關注和支援舊改，實現政府治理與社會調節、居民自治的良性互動。

道阻且長，行則將至；行而不輟，未來可期。近年來，廣州精準發力持續推進老舊小區改造工作，使這座千年老城煥發出新的活力。城鎮老舊小區改造也成為廣州提升城市功能品質、推進高品質發展的重要抓手。今後，廣州仍需堅持以人民為中心的發展思想，本著“成熟一個、改造一個，成熟一片、改造一片”的原則，在優化人居環境、改善居住品質的同時避免出現商業化過度、容積率過高等新的問題，把老舊小區改造這項民生工程落地落實，成為真正的民心工程。

（作者是廣東工業大學馬克思主義學院講師，法學博士）

本文為廣東省哲學社會科學“十三五”規劃2020年度項目“主流媒體參與超大城市精細化治理的探索與經驗研究——以廣州為例”（項目編號：GD20CXY02）的階段性成果