近年來，耕地轉為林地、草地、園地等現象大量存在，嚴重影響國家糧食安全。新修訂的《土地管理法實施條例》落實了最嚴格的耕地保護制度，嚴控耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地，明確耕地應當優先用於糧食、油、蔬菜等農産品生産，堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”,並按照“誰保護、誰受益”的原則，明確建立耕地保護補償制度，嚴守耕地保護紅線。

自今年9月1日起，新修訂的《土地管理法實施條例》（以下簡稱實施條例）正式施行。據悉，這是原實施條例自1998年全面修訂後的第二次全面修訂，是2019年新修訂的土地管理法的重要細化方案和操作指南。中共中央黨校（國家行政學院）教授劉銳表示，實施條例的出臺標誌著我國耕地保護法律制度日趨完善。

明確耕地保護責任主體

自然資源部法規司司長魏莉華表示，1998年的土地管理法及原實施條例均將控制農用地轉為建設用地作為土地用途管制的核心和重點，對農用地之間的轉化缺乏制度性的約束，導致實踐中耕地轉為林地、草地、園地等現象大量存在，嚴重影響國家糧食安全。

對此，實施條例指出，國家實行佔用耕地補償制度。在國土空間規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地範圍內經依法批准佔用耕地，以及在國土空間規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地範圍外的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目經依法批准佔用耕地的，分別由縣級人民政府、農村集體經濟組織和建設單位負責開墾與所佔用耕地的數量和品質相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用於開墾新的耕地。

“禁止任何單位和個人在國土空間規劃確定的禁止開墾的範圍內從事土地開發活動。”實施條例強調，國家對耕地實行特殊保護，嚴守耕地保護紅線，嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地，並建立耕地保護補償制度，具體辦法和耕地保護補償實施步驟由國務院自然資源主管部門會同有關部門規定。非農業建設必須節約使用土地，可以利用荒地的，不得佔用耕地；可以利用劣地的，不得佔用好地。禁止佔用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、採石、採礦、取土等。禁止佔用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚。耕地應當優先用於糧食和棉、油、糖、蔬菜等農産品生産。按照國家有關規定需要將耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地的，應當優先使用難以長期穩定利用的耕地。

魏莉華表示，這是首次從行政法規層面明確耕地保護的責任主體，省、自治區、直轄市人民政府對本行政區域耕地保護負總責，其主要負責人是本行政區域耕地保護的第一責任人。省、自治區、直轄市人民政府應當將國務院確定的耕地保有量和永久基本農田保護任務分解下達，落實到地塊。

“耕地是我國最為寶貴的資源，關係14億多人的吃飯大事，必須保護好，絕不能有閃失。十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。”劉銳表示，實施條例既是細化完善土地管理法，也是貫徹落實黨中央國務院關於加強耕地保護、改進佔補平衡、制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”等決策部署的重要舉措。嚴格保護耕地是貫穿于實施條例修訂的一條亮麗主線。修訂後的實施條例與土地管理法等法律一道，共同織密築牢了耕地保護的法律網。

劉銳表示，實施條例進一步規定建設項目確需佔用國土空間規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地範圍外的農用地，相關的農用地轉用方案，涉及佔用永久基本農田的，還應當對佔用永久基本農田的必要性、合理性和補劃可行性作出説明；進一步完善了佔補平衡制度，明確了佔補平衡責任。規定佔補平衡的責任主體是縣級人民政府、農村集體經濟組織和建設單位，佔補平衡的基本要求是數量和品質相當。實施條例明確規定建立耕地保護補償制度，具體實施步驟由國務院自然資源主管部門會同有關部門制定。同時，實施條例還規定土地整理新增耕地，可以用作建設佔用耕地的補充，這有利於激勵土地整理。

完善土地徵收制度

實施條例規定，建設項目需要使用土地的，應當符合國土空間規劃、土地利用年度計劃和用途管制以及節約資源、保護生態環境的要求，並嚴格執行建設用地標準，優先使用存量建設用地，提高建設用地使用效率。從事土地開發利用活動，應當採取有效措施，防止、減少土壤污染，並確保建設用地符合土壤環境品質要求。

具體操作方面，國有土地使用權出讓、國有土地租賃等應當依照國家有關規定通過公開的交易平臺進行交易，並納入統一的公共資源交易平臺體系。除依法可以採取協議方式外，應當採取招標、拍賣、掛牌等競爭性方式確定土地使用者。

根據實施條例，建設項目施工、地質勘查需要臨時使用土地的，應當儘量不佔或者少佔耕地。臨時用地由縣級以上人民政府自然資源主管部門批准，期限一般不超過二年；建設週期較長的能源、交通、水利等基礎設施建設使用的臨時用地，期限不超過四年；法律、行政法規另有規定的除外。土地使用者應當自臨時用地期滿之日起一年內完成土地復墾，使其達到可供利用狀態，其中佔用耕地的應當恢復種植條件。

中國商報·法治週刊記者注意到，農用地轉用上，實施條例規定，在國土空間規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地範圍內，為實施該規劃而將農用地轉為建設用地的，由市、縣人民政府組織自然資源等部門擬訂農用地轉用方案，分批次報有批准權的人民政府批准。農用地轉用方案應當重點對建設項目安排、是否符合國土空間規劃和土地利用年度計劃以及補充耕地情況作出説明。

建設項目確需佔用國土空間規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地範圍外的農用地，涉及佔用永久基本農田的，由國務院批准；不涉及佔用永久基本農田的，由國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府批准。

為保護好被徵地農民合法權益，實施條例對土地徵收制度作了進一步充實和完善。

首先是細化徵收程式。需要徵收土地，縣級以上地方人民政府認為符合土地管理法第四十五條規定的，應當發佈徵收土地預公告，並開展擬徵收土地現狀調查和社會穩定風險評估。徵收土地預公告應當包括徵收範圍、徵收目的、開展土地現狀調查的安排等內容。徵收土地預公告應當採用有利於社會公眾知曉的方式，在擬徵收土地所在的鄉（鎮）和村、村民小組範圍內發佈。預公告時間不少於十個工作日。

其次是規範徵收補償。規定地方人民政府應當落實土地補償費等有關費用，保證足額到位、專款專用，有關費用未足額到位的，不得批准徵收土地。明確省、自治區、直轄市制定土地補償費、安置補助費的分配辦法。

再次是強化風險管控。明確將社會穩定風險評估作為申請徵收土地的重要依據，並對風險防範措施和處置預案作出規定。

最後是保障被徵地農民的知情權、參與權、監督權。要求社會穩定風險評估應當有被徵地的農村集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關係人參加；多數被徵地的農村集體經濟組織成員認為擬定的徵收補償安置方案不符合法律、法規規定的，縣級以上地方人民政府應當組織聽證。

禁止強制流轉宅基地

實施條例規定，農村村民申請宅基地的，應當以戶為單位向農村集體經濟組織提出申請；沒有設立農村集體經濟組織的，應當向所在的村民小組或者村民委員會提出申請。宅基地申請依法經農村村民集體討論通過並在本集體範圍內公示後，報鄉（鎮）人民政府審核批准。涉及佔用農用地的，應當依法辦理農用地轉用審批手續。

“依法取得的宅基地和宅基地上的農村村民住宅及其附屬設施受法律保護。”實施條例強調，禁止違背農村村民意願強制流轉宅基地，禁止違法收回農村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農村村民進城落戶的條件，禁止強迫農村村民搬遷退出宅基地。

中央財經大學不動産與自然資源法研究中心主任宋志紅表示，在全面實施鄉村振興戰略的背景下，宅基地不僅繼續承載農民的居住保障功能，其財産功能也進一步凸顯。我國的宅基地分配製度以“一戶一宅”為基本特徵，為符合條件的農村村民分配宅基地，既是確保農民戶有所居的重要途徑，也是實現農民宅基地用益物權增加農民財産性收入之必需。

“實施條例規定縣級以上地方人民政府應當按照國家規定安排建設用地指標，合理保障本行政區域農村村民宅基地需求。這一規定進一步明確了保障農村村民宅基地需求的義務主體——縣級以上地方人民政府，以及保障方式——安排建設用地指標。”宋志紅表示，這為從規劃和供地源頭保障農民合理的宅基地需求提供了明確的法律依據。

宋志紅表示，農戶對其依法取得的宅基地及其地上房屋和附屬設施等享有宅基地使用權和房屋（包括附屬設施等）所有權，這些權利既是我國憲法所保障的公民基本權利中之公民財産權的重要組成部分，也是受到民法典保護的不動産物權。實施條例針對近年來實踐中易發的四類侵害宅基地權益的典型行為規定了“四條禁令”。對於這“四條禁令”，近年來的中央文件反覆重申。實施條例進一步將中央政策上升為立法規定，對於依法治理宅基地違法行為具有重要意義，也為人民法院依法審理相關案件提供了明確的法律依據，有利於端正各方關於宅基地合法權益的正確認識，切實維護農民利益。

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開啟土地監督檢查新時代

行政監督檢查作為當前行政機關履行事中事後監管職能的主要方式，對於實現風險治理、建構公法秩序、維護公共利益具有至關重要的作用。從提升行政監管效能性並確保持續性和全覆蓋的目標來看，提升行政檢查的法治化水準、確保行政檢查活動在法治軌道上運作是基本前提。

中國政法大學法治政府研究院教授、國家監察與反腐敗研究中心執行主任曹鎏指出，為了有效解決土地管理中地方政府違法行為高發多發的問題，2006年，我國正式確立土地督察制度，專門對省、自治區、直轄市及國務院確定的城市人民政府進行土地督察。作為行政系統內的專門監督機制，多年來，土地督察在監督地方政府依法管地用地、維護土地管理秩序等方面發揮了重要作用，效果顯著。為了夯實改革成效，土地管理法在總則中增加第六條，專門對土地督察制度作出原則性規定，實現了我國土地督察制度的法律化改造，這也意味著土地督察制度正式進入法治軌道，這對於督察制度的法治化推進無疑具有里程碑意義。為了全方位構建督察制度，實現對督察制度運作全要素的構造，實施條例專門增加四十四條、四十五條和四十六條共三個條款，以解決新法確立的督察制度具體化問題。

曹鎏表示，近年來，隨著我國信用社會體系的不斷發展，通過失信懲戒方式實施的信用監管已經成為一種重要的執法方式並被普遍使用。鋻於尚未有明確的法律規定，包括黑名單等失信懲戒方式存在一定程度的法治脫軌問題。實施條例第五十條明確要求自然資源主管部門會同有關部門建立信用監管、動態巡查等機制，並特別強調要做到依法實施懲戒、依法公開相關資訊。這一規定既實現了土地管理領域新型監管方式的創新，又明確了法治紅線，對於確保執法方式創新且在法治軌道上運作至關重要。

細化土地

徵收制度

●細化徵收程式。需要徵收土地，縣級以上地方人民政府認為符合土地管理法第四十五條規定的，應當發佈徵收土地預公告，並開展擬徵收土地現狀調查和社會穩定風險評估。

●規範徵收補償。規定地方人民政府應當落實土地補償費等有關費用，保證足額到位、專款專用，有關費用未足額到位的，不得批准徵收土地。

●強化風險管控。明確將社會穩定風險評估作為申請徵收土地的重要依據，並對風險防範措施和處置預案作出規定。

●保障被徵地農民的知情權、參與權、監督權。要求社會穩定風險評估應當有被徵地的農村集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關係人參加。