圖為位於天津市濱海新區海河北岸的于家堡金融區。 記者 白禹 攝    

自“十一五”起步以來，我國城市群建設快速推進，在推進新型城鎮化、緩解“大城市”病、促進區域協調發展等方面，均發揮了積極作用。在《經濟參考報》記者採訪中不少專家和基層幹部表示，城市群在高速發展的過程中，存在巨大的協同發展難點。一方面，城市群內的各城市之間由於利益因素互相博弈，協調機制不健全。另一方面，城市群與城市群之間也存在同質化競爭、資源錯配等現象。缺都市圈規劃、缺創新合作平臺、缺制度對接，成為城市群亟待解決的問題。

一個普遍困擾：

項目推進協調難 頂層設計待加強

城市群建設，深刻改變著我國的經濟發展格局。最為明顯的，就是從原來的行政區經濟，向跨行政區的城市群經濟轉變。在規劃、項目、政策等多個層面，城市群建設面臨著大量的協調工作。

協調難，是記者在長三角、長株潭、成渝等區域採訪時聽到最多的聲音。

部分專家表示，在我國現行的行政體制下，除了京津冀城市群建設外，多數城市群建設都是群裏各城市平等友好協商，雖然部分特大城市事實上起著龍頭作用，但其協調能力與其地位並不匹配。

記者了解到，近年來，長三角地區浙江、江蘇、安徽和上海三省一市的主要領導每年都要舉辦“碰頭會”，共同商議城市協同發展的重大議題。四地不同層級的幹部也會定期共同商討城市一體化等問題。還成立了多個城市協作專家委員會，每年召開會議討論相關議題。“由於缺少具體牽頭的人和部門，很多工作協調起來還是難。”一位城市群研究學者説。

“很羨慕京津冀，在國務院層面有專門的領導小組和辦公室。涉及交通、産業、民生等領域的重大事項，定下來後推進非常快。”浙江省嘉興市發改委黨組成員吳曉雲説。

存在協調難的，其實不只是長三角這樣的跨省域城市群。湘潭經開區黨工委書記孫銀生説，雖然長株潭城市群同在湖南省內，但也缺乏一個強有力的統籌機構來指導和協調。湖南省長株潭兩型試驗區管委會權責有限，協調機制不健全。城市群現行的稅收、投資等政策都以行政區劃為基礎，資金、技術、政策、資源等經濟要素的流動性不暢。

“要行動隊，不要清談館。”在採訪中，很多幹部和學者都表示，在沒有城市明確牽頭的情況下，城市群很多的建設項目都落在了口頭上。對於一些市場經濟發育較好的城市群來説，在市場主體自發合作的基礎上，加強中央層面的協調，用好政府和市場兩隻手顯得尤為重要。

兩種認識誤區：

借城市群搞新區 死守“一畝三分地”

記者調研發現，雖然城市群的建設在我國已走過了十多年的歷程，但在實踐中仍存在著兩種比較典型的認識誤區，制約著城市群的發展。

一種是勁頭很足，借城市群建設搞新區建設，而不考慮本區域人口的實際流入流出情況，造成資源的錯配和浪費。

中國區域科學協會副秘書長、上海財經大學城市與區域科學學院副院長張學良説，現在多數城市搞的規劃，還是“為人口增長而規劃”。但事實上，在快速城鎮化的過程中，一些城市也出現收縮的跡象。

根據2000年和2010年的人口普查數據，在287個地級市樣本中，出現人口收縮的城市有82個，佔比達到30.71％。“城市群建設不能違背人口流動的規律。”張學良説，一些新區如鄂爾多斯的康巴什、唐山的曹妃甸和昆明的呈貢等，按常規速度測算，如要達到規劃人口遷入目標，所需時間可能大大超過預期。

一種是相對保守，死守著“一畝三分地”，在道路互通、資訊共用等方面推進不積極，生怕自己的利益受損。

記者在長株潭採訪發現，長沙、湘潭、株洲三市在長株潭一體化方面的發展意願不同步。湘潭對接長沙的意願強烈，相較之下，長沙對接湘潭的意願顯弱。湘潭市兩型社會建設綜合配套改革辦公室主任李海深舉例説，長沙與湘潭的基礎設施建設存在“斷頭路”現象。“雙向六車道的城市群主幹道——瀟湘大道有4公里在長沙範圍，到現在還沒修通，我們這邊的都已經修好了。長沙可能有自己的考慮，因為長沙地價比湘潭高很多，一旦修通對長沙地價會有影響。”

長沙市兩型社會建設綜合配套改革辦公室主任彭鑒西則認為，長株潭三市在産業發展上起跑時間很接近，同質化競爭很激烈。“長沙推進長株潭一體化的積極性其實很高，但政府資源是有限的，湘潭希望我們把資源都用在發展南部，但長沙東部、西部、北部也需要發展。”

三類要素缺乏：

缺都市圈規劃 缺創新合作平臺

缺制度對接

專家認為，城市群建設的各種項目要落到實處，還呈現三缺局面：

——缺中間層的都市圈規劃。以長三角城市群為例，如果按規劃中提到的26個城市計算，面積達21萬平方公里。如果按規劃涉及的三省一市計算，面積達35萬平方公里。這樣大尺度的空間，使得規劃不可能精準精細。

“我國雖然也提出了大都市圈的概念，但目前尚缺乏小尺度、跨區域、相對精準的大都市圈規劃。”張學良説。中國經濟體制改革研究會副會長樊綱認為，我國應儘快建立統計意義上的大都市圈界定標準並啟動相關的大都市圈規劃。

——缺創新型的合作平臺。城市群成員開展各種形式的合作，必然涉及費用和成本的分攤。“雖然近年來廣佛同城化取得顯著進展，但很多項目還是要不停地談判。比如要修一座橋，哪個市出錢、出多少錢，誰著急更想向對方靠攏，誰就多承擔。”佛山市發展和改革局區域經濟科科長楊中説。

要解決此類問題，需要創新型的合作平臺。上海市發改委發展規劃處處長張忠偉介紹，長三角城市群正在研究設立長三角城市群一體化發展投資基金。鼓勵社會資本參與基金設立和運營，重點投向跨區域重大基礎設施互聯互通、生態環境聯防共治等領域。

中山大學港珠澳研究中心主任鄭天祥表示，重大跨境基礎設施的建設需要鉅額資金支援，在此方面可借鑒區域開發銀行模式，組建粵港澳大灣區開發銀行，參與區域大型投資項目的融資。

——缺社會類的制度對接。記者在長三角、珠三角等成熟區域調研發現，城市群的發展已經逐漸從硬體相通階段走向軟體對接階段。要實現人的安居樂業，最重要的就是在城市群內部加強醫療、教育和社保等制度的對接，以實現社會資源的優化配置和公共服務的均等化。

“政府的制度資源，包括公共服務類的社保、醫療、教育等。這方面的合作不可能立即産生經濟效益，但是不開展這一合作，區域一體化就難實現。而一旦政府的制度合作産生效果，發展的環境基礎打好了，産生的厚積薄發效應會在若干年後顯示出來。” 中國國際經濟交流中心上海分中心秘書長、長三角規劃專家鬱鴻勝説。

我國的城市群與國外相比，大城市的基礎設施和公共服務並不差，但城市群內的三四線城市、小城鎮，所提供的公共産品品質差距比較明顯。

“解決這些問題，資源共用是一個關鍵。”中國城市科學研究會理事長仇保興説，上海20多家三甲醫院，每家醫院承包2－3個小城鎮的衛生院。僅一年多的時間，就把大城市退休的老醫生調動起來了，腦外科這樣的大手術在小城鎮就可以做。

很多中小城市在與大城市共用資源方面表現積極。浙江嘉善縣正在加快推進上師大附屬嘉善實驗學校的建設，海寧市則引進上海長海醫院託管海寧人民醫院。 “通過這些資源共用，提高了中小城市公共服務供給的水準，進而提升了區域的綜合競爭力。”海寧市市長曹國良説。