青海森林草原防火立法推進大通生態文明建設

7月24日，青海省第十二屆人大常委會會議決定批准《大通回族土族自治縣森林草原防火條例》，由大通回族土族自治縣人民代表大會常務委員會公佈。8月21日，大通縣人大常委會組織召開《大通縣森林草原防火條例》公佈施行會議，標誌著我省首部森林草原防火條例（以下簡稱《條例》）正式公佈，從9月1日起施行。

“《大通縣森林草原防火條例》的公佈施行，對於加強我縣森林草原防火工作，減少森林草原火災危害，保護森林草原資源，保障人民生命財産安全，推進生態文明建設具有十分重要的意義。”大通縣人大常委會主任宋維林如是説。

防火形勢嚴峻

立法迫在眉睫

大通縣現有林業用地面積230.9萬畝，草場面積269.8萬畝，森林覆蓋率達38.1%，居全省之首。境內有著鷂子溝、察汗河、娘娘山、老爺山等國家級森林公園和大通牛場、大通牧場等連片草原區，是全省重要的水源涵養基地，生態地位重要，被譽為夏都西寧的“後花園”。

近年來，隨著經濟社會的發展和生態建設工作的深入推進，特別是全面實施封山育林工程以來，全縣森林草原內的可燃物載量劇增，森林草原防火形勢十分嚴峻。2012年至2014年，全縣共發生森林草原火災102起，過火面積達1545畝，損失近100余萬元，且有逐年增加之勢。同時，由於缺乏法律、法規的宣傳教育和有效管理，群眾的森林草原防火意識還比較淡薄，人為火源數量有所上升，森林草原火災管控難度不斷加大。

“大通縣森林草原防火任務異常艱巨，形勢不容樂觀，林業、農牧等行政主管部門在日常森林草原防火執法工作中，對違法行為的處置打擊缺少具有可操作性的法律依據和具體辦法，沒有形成對違法用火行為的打擊力度。因此，為了加強森林草原防火工作，減少森林草原火災危害，保障森林草原資源和人民生命財産安全，維護森林草原生態效益，確保森林草原防火行政執法的可操作性，強化人民政府對森林草原防火違法行為的打擊處置力度，制定符合大通實際的森林草原防火條例顯得十分必要。”對制定《條例》的迫切性和重要性，大通縣人民政府副縣長馬文義可謂“一針見血”。

發揮主導作用

立法民主科學

省人大常委會副主任鄧本太指出，“大通縣森林草原防火條例的立法工作一定要在科學立法、民主立法上下功夫，通過徵求意見座談會、論證會等形式，認真聽取省、市人大相關專委會、政府相關部門、專家學者和農牧方面人大代表的意見建議，不斷提高立法品質，使條例更加符合上位法的相關規定和大通縣森林草原防火實際，為大通縣生態保護和森林草原防火工作提供強有力的法制保障。”

為確保《條例》品質，做到立法科學民主、程式合法、內容規範，根據大通縣人大常委會2013—2017年五年立法規劃、2014年立法計劃和全縣立法工作會議精神，縣人大常委會積極發揮人大在立法工作中的主導作用，于2014年8月4日，召開立法工作動員會，成立了起草工作小組，認真學習有關法律法規和政策文件，並依據《消防法》《森林防火條例》《草原防火條例》等法律法規，在借鑒其他省市相關立法內容、經驗的基礎上，經過廣泛調研和反覆論證修改，完成了《條例》初稿，並分別向相關專家徵求了意見建議。11月6日，縣人民政府邀請省人大農牧委、常委會法工委，省、市林業、農牧廳（局）負責人，省、市政府法制辦專家、法學教授召開專家論證會，對《條例》進行了論證。同時，縣人大常委會組織調研組深入全縣各有關單位、部門和鄉鎮進行調研，就《條例》修改稿向社會各界和有關專家徵求意見建議達9次。在《條例》立法工作中，縣人大常委會加強與省人大農牧委員會的聯繫協調，積極主動爭取省人大農牧委員會的支援、指導和幫助。省人大農牧委員會高度重視，給予積極關心和支援，多次對《條例》進行了修改審查，使《條例》逐步完善、成熟，今年1月9日，省人大農牧委協調省人大法制委及相關專家、省人大法律諮詢組成員進行研討論證，最終形成了《條例》審議稿。在經大通縣政府全體會議、縣委常委會會議、縣人大常委會會議審議後，于2月12日，大通回族土族自治縣第十六屆人民代表大會第五次會議審議通過了《條例》，並正式報請省人大常委會批准。

權責明確清晰

管護有章可循

《條例》共6章41條，包括立法的依據，適用的範圍，工作方針，主管部門、協管部門及其職責，火災的預防、撲救和災後處置，法律責任等內容，並對有關法律設定的違法行為和處罰內容進行了細化。

《條例》規定，由縣人民政府森林草原防火指揮部負責組織、協調和指導全縣的森林草原防火工作，縣林業、農牧行政主管部門分別負責全縣森林、草原防火的監督管理工作。

《條例》規定，每年10月1日至翌年5月31日、9月15日至翌年6月15日分別為森林、草原防火期。防火期內，禁止吸煙、焚燒秸桿、祭奠燒紙、祭俄博、野炊等一切可能引發森林、草原火災的野外用火行為，在森林草原範圍內從事旅遊服務的單位和個人應當建立防火措施、做好防火宣傳。無民事行為能力人和限制行為能力人的監護人要防止被監護人的野外用火行為。參加森林草原火災撲救人員的誤工補貼和生活補助以及撲救火災所發生的其他費用，按照青海省規定的標準，由火災肇事者、起火單位或縣人民政府給予支付，火災地森林草原植被必須在三年內恢復，所需費用由肇事者或起火單位承擔。

條款具體可行

符合縣情實際

為保障森林草原火災預防、撲救和災後處置各項職責、義務的落實，在確定違法行為和進行處罰時，《條例》遵循不違背上位法的規定兼具有可操作性、更具有執行力的原則，對上位法中確定的違法行為和處罰額度分別進行了梳理匯總，並在不超越上位法規定罰款額度的前提下，對部分違法行為及其處罰措施進行了細化，根據不同情形分別規定了相應的罰款額度和標準，使《條例》在認定法律責任時更加明確，在進行處罰時額度更加具體，具有較強的可操作性，符合大通實際。

《條例》規定，防火期內，在防火區有吸煙、焚燒秸桿、祭奠燒紙、祭俄博、野炊等野外用火行為的，由林業、農牧行政主管部門責令改正，對涉及森林防火違法行為的個人處200元以上3000元以下罰款，對單位處1萬元以上5萬元以下罰款；對涉及草原防火違法行為的個人處200元以上2000元以下罰款，對單位處2000元以上2萬元以下罰款。

防火期內，未經批准擅自攜帶易燃易爆物品進入防火區的，由林業、農牧行政主管部門責令停止違法行為，給予警告，並對個人處500元以上1000元以下罰款，對單位處1萬元以上2萬元以下罰款。進入防火區的機動車輛、機械設備未安裝防火裝置、配備滅火器材的，由林業、農牧行政主管部門責令改正，給予警告，對涉及森林防火違法行為的個人處200元以上2000元以下罰款，對單位處2000元以上5000元以下罰款；對涉及草原防火違法行為的個人處200元以上2000元以下罰款，對單位處2000元以上2萬元以下罰款。拒不採取防火措施、消除火災隱患的，由林業、農牧行政主管部門代為採取防火措施、消除火災隱患，所需費用由違法單位或者個人承擔。

防火區內的有關單位或者個人拒絕接受防火檢查或者接到火災隱患整改通知書逾期不消除火災隱患的，由林業、農牧行政主管部門責令改正，對個人處200元以上2000元以下罰款，對單位處5000元以上1萬元以下罰款。

同時，《條例》還規定，破壞、挪用、拆除、侵佔森林草原防火設施設備或者佔用、堵塞森林草原防火通道的，由林業、農牧行政主管部門責令改正，對個人處500元以下罰款，對單位處5000元以上5萬元以下罰款。

“兩法”有機合一

地方特色明顯

對於森林草原防火工作，《消防法》《森林防火條例》《草原防火條例》等法律法規都有所規定，但對有些具體違法行為的處罰規定不明確，在實際工作中，法律和事實行為之間存在一定盲區，對違法用火行為的處置針對性和可操作性不強，法律威懾作用發揮不充分。同時，大通縣森林、草原區域交錯疊加，相互融合面積較大，而其相應主管部門的職責卻條塊分割，協調性不強，對於森林草原火災的預防和災後處置無法做到統籌聯動和有效管理。而作為縣級單位，由於各種因素，無法分別制定《森林防火條例》和《草原防火條例》。因此，大通縣將《消防法》、《森林防火條例》、《草原防火條例》加以有效整合和細化，制定一個內容融合度高、地方特色十分明顯的《森林草原防火條例》，以便於對全縣森林草原防火進行統一規劃和管理。

大通縣人大常委會主任宋維林説：“《大通縣森林草原防火條例》是將森林和草原防火工作融為一體的地方性法規，是縣人大常委會立法工作的一次創新，也是大通縣立法工作取得的一項重要成果，對於民族自治地區如何立足實際，探索性地開展立法工作邁出了新的步伐。”