在溫州南部、東海之濱，浙江省八大水系之一的鰲江入海口南岸，長三角、海西經濟區兩大國家戰略的交匯處，有一個直接由鎮改為市的改革試點——龍港。自1983年10月設鎮開始，龍港歷經了從小漁村到農民城、從農民城到産業城、從産業城到縣級市三次改革的歷史性跨越。2019年8月，經國務院批准，同意設立縣級市，9月25日掛牌成立。龍港市由浙江省直轄，溫州市代管。2019年撤鎮設市時，轄73個行政村，30個社區。2020年，經“村改社區”改革，2021年龍港直轄社區102個。龍港市是目前全國唯一實行“大部制、扁平化”行政管理體制改革的縣級市，轄區面積183.99平方公里。

　　習近平總書記指出：“要用好改革這個關鍵一招，堅持社會主義市場經濟改革方向，加強改革系統整合、協同高效，鞏固和深化解決體制性障礙、機制性梗阻、創新性政策方面的改革成果，在重要領域和關鍵環節取得新突破。”龍港的鎮改市改革實踐，生動體現了改革這個關鍵一招的巨大作用，其在一些重要領域和關鍵環節取得的新突破，給進一步全面深化改革帶來了有益經驗和啟示。

　　為什麼改

　　2019年9月25日，龍港鎮從浙江省蒼南縣分立出來改為縣級市，成為我國首個“鎮改市”，而且到目前還是唯一一個。一夜之間由“鎮民”成為“市民”的幾十萬龍港人難以抑制激動的心情。曾任龍港鎮鎮長、長期追蹤龍港改革發展的龍港改革發展戰略研究所所長李其鐵回憶説，那天夜裏，他一夜沒有合眼。

　　龍港鎮改市，為什麼改？

　　首先，龍港就是改革催生的産物。龍港地處浙江八大水系之一的鰲江入海口南岸。改革開放初期，這裡只有5個散落的小漁村，6000多口人。建鎮後，敢闖敢試、敢為天下先，大力度推行戶籍制度改革、土地有償使用、發展個私經濟三大改革舉措，農民可以自帶口糧進城，自建住房落戶，僅僅十年就成為全國明星鎮，建起“中國第一座農民城”。到2012年，龍港轄區面積172平方公里，戶籍人口達到36.1萬，外來人口10萬，地區生産總值319億元，財政收入16.35億元。習近平總書記在福建、浙江工作時曾三次親臨龍港考察，指出，“龍港現象值得進一步關注和研究”。

　　龍港是一個典型，在我國新型城鎮化和現代化建設中具有標桿示範意義。隨著以龍港為代表的全國一大批經濟大鎮特大鎮的崛起，國家有關部門和黨中央國務院給予了“進一步關注和研究”。

　　2013年12月，中央城鎮化工作會議召開，提出要選擇若干個建制鎮開展全國新型城鎮化試點。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出，把有條件的縣城和重點鎮發展成為中小城市。該年底，國家發改委等部委聯合開展國家新型城鎮化綜合試點，龍港成為全國第一批兩個試點鎮中的一個。2016年2月，《國務院關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》規定，將具備條件的縣和特大鎮有序設置為市，培育發展一批中小城市。同年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》規定，“符合法定標準，具備行政區劃調整條件，且行政管理體制改革成果顯著的經濟發達鎮可穩妥有序推進設立市轄區或縣級市工作”。此後，國家發展改革委多次在政策性文件中提出特大鎮設市問題。

　　再從龍港自身看，鎮改市已成為龍港進一步發展的緊迫的內在要求。由於鄉鎮和縣級市在人權、事權、財權等各方面存在較大差異，龍港發展面臨的多重制約日益突出。這些問題僅靠“強鎮擴權”等已經不可能從根本上解決了。在習近平總書記關心下，在浙江省和國家有關部門支援下，一個新的縣級市——龍港市應運而生。

　　改了什麼

　　對於龍港而言，挂個牌子只在一刻，但是改革卻貫穿從建鎮到改市的全過程。在改市之前，龍港的改革就從沒有停下過腳步。圍繞鎮改市，龍港究竟改了什麼？近日我們赴龍港一探究竟。

　　“無改革不龍港。”龍港市委書記何宗靜一見面就脫口而出。市委市政府的牌子挂上了，這可不是改革的完成，而恰恰是更艱巨改革探索的開始。如果鎮改市照搬一套縣級市的機構機制過來，就完全失去了改的意義，也無法承擔起中央賦予的對中國新型城鎮化探路的使命。

　　龍港改革的第一板斧重重地落在機構上。在“大部制、扁平化、低成本、高效率”改革方針指導下，在同步加強黨的領導的前提下，龍港對機構設置進行系統性重構。全市共設立黨政機構15個，其中黨委機構6個，政府機構9個，再加6個直屬事業單位。與改革前相比，機構數量一下子減少了近60%，與同類縣市比同樣壓縮了60%。精機構也要減人員，全市行政編制862人，機關事業編制1001人，合計1863人，還不到同類縣市的四分之一。

　　機構精、人員減，但是工作任務並沒有變化，特別是大部門制實施後對上工作如何銜接，對內職能如何優化，是必須要解決好的問題，對此龍港實行了“模組化”建構。比如，經濟發展局細化拆解對應溫州市10個局102個處室任務，統籌設置11個模組、43個業務組，其中産業發展模組向上對接溫州市發改委、經信局、金融辦等三個部門11個處室，向下為所有規上工業企業提供全生産週期服務。

　　如果説大部門制在我國一些地方還有不同形式的探索實踐的話，那麼龍港的“扁平化”層級重構是絕無僅有的。鎮改市後還要不要鄉鎮、街道設置？通通都不要了！那市以下是什麼呢？全域社區化、網格化。就是撤並原有的199個村居，設立102個社區，再精準劃分469個網格、15個專屬網格、3311個微網格，構建起了全國首創的“市—社區—網格”治理新模式。這一模式通過黨建聯建整合下沉幹部等機制，實現了90%以上的事件和問題在社區層面就近從快解決。

　　還改了什麼

　　我們在龍港調研，經常聽到一些關鍵詞。透過這些關鍵詞，能感受到龍港廣泛的改革實踐和濃厚的改革氛圍。

　　“城市合夥人”。我們在龍港調研的首個單位是一家當地企業辦的研究院。研究院聘請中國科學院院士、復旦大學原校長楊玉良任院長。接待我們的副院長張慶，是美國康奈爾大學的博士，在國外科研機構工作了20多年，回國後面臨多重選擇，他不選大中城市，不選外企國企，而是選擇了一家民營企業，直接落戶龍港。“城市合夥人”這個詞第一次聽到，就是從他嘴裏説出來的。

　　許德興是改市前的2018年到龍港辦企業的，儘管經歷了3年疫情，但企業發展很順利，他感到“很暖心”。現在一些地方以更優惠的條件想挖走他，但他堅持不為所動，正是“城市合夥人”理念留住了他。

　　據了解，改市近5年來，龍港增加了8萬人。倡導“城市合夥人”，體現的正是習近平總書記提出的“人民城市人民建、人民城市為人民”的理念。

　　“增值服務”。龍港市把政務服務增值化改革作為推進營商環境優化提升的“一號工程”來抓。在市服務中心，我們感受到了涉企服務的“一口辦理”、惠企政策的“一鍵兌現”、企業訴求的“一站解決”。用企業家朱宏達的話説，政府服務“加量不加價”。他説他辦企業的時間不長，也沒有做多少貢獻，但市裏很多領導都能叫出他的名字，他感慨龍港就是“年輕人創業的好地方”。

　　增值服務具體體現在哪些方面呢？比如，國家出臺促進民營企業發展的政策，各部委以及省裏、市裏也都有具體的落實政策，但是究竟哪些政策適合哪個企業？龍港針對每一個企業的實際把相關政策“撈”出來，及時精準匹配給企業，實現了從“企業找政策”到“政策找企業”的轉變。

　　“政府可轉移，社會可承接”。改革後“人少活多”是一個現實的挑戰，怎麼辦？政府只管必須管的事，其他職能都轉給社會力量去承擔。他們創新推出了“一張清單轉職能”改革，將154項事務性服務性職能轉給行業協會等社會組織，而且承接主體打破地域局限，擴大到全國範圍。這一改革促進了社會組織的發展。目前，全市登記的社會組織已有457家。

　　“教共體、醫共體、文共體”。改革無論怎麼改，最終都要落實到人民群眾的獲得感幸福感安全感上。教育、衛生、文化等與人民生活密切相關，“全域城市化，就地市民化”的同時，龍港探索建立全域統一的教育、醫療、養老、社保等公共服務供給制度，建立起教共體、醫共體、文共體，將每年節約出的10億元行政支出全部用於民生事業和民生基礎設施建設，高標準完成民生實事項目。

　　龍港市在改革中創造了一系列新理念、新概念，這既是改革成果的體現，也蘊含著豐富的改革內涵。

　　改出了什麼

　　龍港改市近5年來，經濟社會發展、城市建設以及人民的精神面貌都發生了很大變化。這既是擴大發展自主權、資源配置能力增強的結果，也是持續推進改革、內生動力釋放的結果。龍港改革實踐再次告訴我們，當生産力發展到一定程度的時候，必須要改革與之不相適應的生産關係和上層建築，而生産關係和上層建築的變革又進一步解放了生産力，帶來新的發展局面。

　　單從數字上看，雖然經歷了3年疫情，但是龍港2023年地區生産總值達到了409.5億元，同比年均增長8.7%，位居溫州市第一名，浙江省第三名。而這一數字是在僅有183.99平方公里的市域面積內創造的。改市後，設立了省級經濟開發區、省級高新區，先後引進超100億元和超60億元的兩大央企項目，目前億元以上産業項目達到77個。與此同時，加大了城市公用基礎設施建設力度，為進一步發展創造了硬體條件。

　　行政成本降低了，行政效率提高了，這是改革可以預料到的效果。龍港市以40%的行政資源承擔著一般縣級行政管理單位百分之百的職能。改市第一年，全市一般公共服務支出僅為2.76億元，大約是周邊縣市的30%多一點。此後幾年也基本是這個比例。與此同時是行政效率的大幅度提高。

　　李德班是一位小學校長，他講了一句很有代表性的話，“八個事情可以找一個人辦”。他舉例説，學校有兩個問題很重要，一個是安全問題，一個是校醫問題，過去很難協調，現在一個部門就都解決了。

　　龍港有一種精神底蘊。從農民建城到鎮改市，龍港的“精神形象”給來過龍港的人都留下了深刻印象。我們在龍港，明顯感覺到鼓動著一種蓬勃向上的精氣神。這種精氣神在黨員幹部中表現得尤為突出。龍港市市長林海涵在和我們交流時説到一句話，叫做“日做夜學”。白天忙工作，晚上忙學習，成為黨員幹部的常態；一天干兩天的活，一個人幹三個人的事，成為黨員幹部的日常狀態。

　　與人民群眾的關係更密切了。龍港沒有鄉鎮和街道，按照我國通行的五級管理體制少了一個層級。怎麼管？龍港做到“四個直接”，就是社區主要領導幹部市委直接任命，社區由市委直接考核，社區幹部直接參加市委相關會議，重要問題直接上報市委解決。在這種體制下，市裏及市直部門幹部全員下沉就成為一種內在要求，與群眾面對面交流解決問題，自然就是經常的事情。

　　帶來什麼啟示

　　龍港改革有很多經驗值得總結。

　　比如，在合併精簡機構中，加強黨的領導，建強黨的職能部門。在市管社區實踐中加強黨建統領，構建“一切工作到支部”的治理模式，形成“市委—社區黨委—黨支部”的治理新格局。

　　比如，改革要在法治軌道上進行，做到于法有據。不設鄉鎮、街道，縣直管社區，全國沒有先例。為有法可依，溫州市人大常委會制定地方性法規《龍港市社區治理條例》，這是全國首個規範“市管社區”的地方性法規，為構建具有龍港特色的社區治理模式提供了法律依據。

　　比如，注重處理改革發展穩定的關係，堅守“安全改革”理念，增強改革的預見性，拿捏好改革的力度。近5年來，龍港市沒有因為改革發生過影響社會穩定的重要事件。

　　再比如，作為特大型鎮，龍港在改市前經過多輪賦權，賦予與經濟社會發展相適應的權力，為進一步發展和鎮改市打下堅實基礎。

　　改革只有進行時，沒有完成時。在新的改革形勢下，龍港既要做好增量改革，也要做好增值改革，特別是要用改革的方法解決好改革中出現的新問題，讓改革的乘數效應盡情發揮。在座談中，市委書記何宗靜等市領導十分懇切地多次提到，希望國家有關部門能夠給予龍港更多關注關心，更多指導指引，幫助研究和解決改革中出現的新問題。同時，他們也表達了不管遇到多大困難和挑戰，改革都要堅定走下去的決心和信心。

　　龍港改革也帶來一些啟示。

　　第一，改革要勇於破冰克難。龍港改革涉及多個領域，可以説是綜合性、整合式改革，但最關鍵、也是最有難度的還是精簡機構和減少管理層級。龍港迎難而上，勇於破冰，體現了無畏的改革勇氣和改革擔當。

　　第二，要鼓勵基層進行改革探索。人民群眾是改革的主體，蘊藏豐富的改革智慧，及時總結基層改革實踐和創造，提煉上升為改革政策，是重要的改革方法論。如果沒有省市和中央有關部門的大力支援，龍港的改革是很難深入下去的。

　　第三，改革要著眼于激發內生動力和活力。從根本上講，龍港改革是內生改革，改革的動力十足，改革的結果是活力迸發。目前我國有一批特大鎮，它們改市和改革的要求十分迫切，如果加快有序推進鎮改市，對我國經濟和社會發展將帶來不容忽視的增量效應。

　　第四，推進國家治理體系和治理能力現代化，縣域可以先試先行。條線和層級治理即條塊結合，是我國國家治理的一個重要特徵，龍港在一個縣域範圍內這兩方面都有較大突破和創新，積累了多方面的經驗，是十分有借鑒價值的。

　　第五，走出了一條中國式現代化的縣域路徑。沒有縣域的現代化就沒有國家的現代化。從一定意義上講，龍港改革也是圍繞中國式現代化這個主題展開和推進的，走出了一條中國式現代化的縣域路徑。因此，我們也有必要從中國式現代化這個意義上來進行總結。

　　習近平總書記指出：“我們要順應時代發展新趨勢、實踐發展新要求、人民群眾新期待，以改革到底的堅強決心，動真格、敢碰硬，精準發力、協同發力、持續發力，堅決破除一切制約中國式現代化順利推進的體制機制障礙。”龍港的鎮改市改革，就是一場動真格、敢碰硬的改革。改革為當地的發展破除了體制機制上的障礙，極大地調動了幹部群眾幹事創業的積極性主動性創造性，生動譜寫了以深化改革促進高品質發展的新篇章。 

來源： 學習時報    | 撰稿：    | 責編：汪傑菲    審核：張淵

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