近日，浙江發佈的《海域立體分層宗海界定技術規範》（以下簡稱《技術規範》）正式實施。這是該領域全國首個省級地方標準。

　　被稱作“陸域小省”的浙江，是一個海洋大省，海域面積26萬平方公里，可排進全國前五。標準及相關政策“組合拳”的實施，將推動浙江海域“使用面積”大大增加，甚至可能比現在“翻幾倍”，極大提升海域資源配置的效率和效益，邁出國土空間治理現代化又一大步。

　　這是怎麼做到的？

　　大海也很“擠”

　　舟山大長涂山島，有一片70多公頃的特別海域：海面上是一排排光伏板，這裡是舟山市首個大型灘塗清潔發電的新能源場站，已投入發電；海面下，是一個面積與之幾乎“重合”的開放式養殖場，正在建設中，建成後將養螺和魚。

　　類似的空間“疊用”在陸地上已較為常見，但在海上卻是新鮮事兒。兩個月前，自然資源部下發通知，部署探索推進海域立體分層設權工作。海域立體分層設權，可簡單理解為就是讓海域空間“疊用”。

　　“海洋大省也得精打細算，要像管財政資金一樣管海域資源。”省自然資源廳海域海島處處長童明榮告訴記者，尤其是近年來，浙江“風光漁”立體用海需求呈爆髮式增長，海塘安瀾千億工程等民生實事項目也是發展迅速，不同項目交叉用海、重疊用海問題開始顯現，海域空間資源變得緊張。

　　但在傳統管理模式中，海域空間是平面的。比如一片海域的使用權批給一家養殖公司，儘管只用了水體部分，但水面上的空間、海床乃至海床下的底土，也往往會被“默認”為同一家企業使用。若有一個海底電纜管道項目也需使用這片海域，儘管跟養殖“不搭界”，但會引發使用權之爭。

　　與此同時，海域的很多部位其實是被閒置的。比如記者在浙東一知名養殖基地看到，一大片海域主要用以網箱養殖，只用了水體部分，海床、底土等海域其他部位沒有被充分利用。

　　一邊是海域空間不夠用、易引發矛盾糾紛，一邊是還有空間被閒置——這成為一個全國性難題。

　　2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關於統籌推進自然資源資産産權制度改革的指導意見》，首次提出“探索海域使用權立體分層設權”。2021年，這項工作由被納入國家要素市場化配置綜合改革試點，愈發得到重視。

　　而浙江，也早早開始了探索。

　　讓海域“立體化”

　　探索的關鍵，在於讓海域空間“立體起來”。

　　“立體化首先得分層。”牽頭編制《技術規範》的省海洋科學院正高級工程師王鵬拿出一張宗海立面示意圖介紹道。我國的《海域管理法》規定有“水面、水體、海床和底土”四層空間界限，但到底水體是啥、海床有多少卻沒有明確規定，“怎麼分層很棘手。比如有的海床上經年累月會淤積，海床空間有增加，相應的水體空間會減少，該怎麼算？過幾年，淤泥被清除後，又該怎麼算？”

　　2021年下半年起，在省自然資源廳指導下，省海洋科學院組建專門團隊，用了近一年時間調查全省海域空間使用情況及各方使用需求，逐漸明確了海域使用權立體分層設權“怎麼分層”“怎麼論證”“怎麼審批”“怎麼監管”等關鍵環節。2022年4月，省自然資源廳印發推進海域使用權立體分層設權的通知，開始系統推進工作落地；同年11月，技術文件《浙江省海域使用權立體分層設權宗海界定技術規範（試行）》印發，為沿海各地相關項目報批提供依據。技術規範通過一年的實踐驗證並不斷完善，最終形成浙江省地方標準于2023年12月12日正式發佈、2024年1月12日開始實施。

　　這被視作浙江建設海洋強省又一項基礎性工作。浙江有了海域立體化管理的抓手。

　　漁業用海、工業用海、交通運輸用海、旅遊娛樂用海……《技術規範》用列舉的方式，對七大類目前常見的用海類型做了明確界定。比如，明確人工魚礁的用海空間層為海床，立體分層範圍為現狀海床高程至人工魚礁礁體上緣高程；明確海上光伏的用海空間層為水面，立體分層範圍為海平面至光伏板上緣高程。這使得基層在具體推進中可對照實施。

　　浙江的立體分層設權相關政策和標準，還明確了海域立體分層三大原則：一是“該管則管”，對樁基式光伏等當下“熱門”項目，提出控制性指標和推薦性指標。比如建議光伏板下緣距離灘塗面的高度不小于4米。這樣就把使用空間相對固化下來，不至於無邊無際地拓展。

　　二是“以用定界”。比如針對什麼才是“水面”，除了“水面指海水錶面及其上方一定高度的立體空間”這種原則性定義，也明確了海上光伏、港池、航道、海上娛樂活動等項目的用海空間層為“水面”。審批、管理等工作就有了參照。

　　針對實施中還有使用主體“跨層”這一大問題，如航道用海的主體是船，但船有一部分淹沒于水體，那是不是侵入了水體的許可權？第三個原則“必要附佔”，明確了用海工程由於物理屬性所佔據的其他空間以及定期維護需使用的空間，即“附佔空間”，可不進行立體分層設權。

　　這些原則，既解決了既有用海難題，更讓尚未列入的、未來新的用海項目可以“依樣畫葫蘆”，保持了足夠的發展空間。

　　記者發現，《技術規範》還給多種使用場景繪製了立體分層範圍圖示，以省內先行探索的一些典型案例做了詳細的操作示範。“這就使得《技術規範》更具可複製推廣性。”王鵬説，這段時間以來，已有多個沿海省市前來浙江“取經”。

　　2023年11月20日，自然資源部在京舉行例行新聞發佈會，發佈了《自然資源部關於探索推進海域立體分層設權工作的通知》。這項工作開始在國內全面推開。

　　海洋開發精細化

　　“海域立體分層設權後，使用面積相當於增加了一倍。”華潤電力岱山雙劍涂漁光互補光伏發電項目現場管理人員齊化倜向記者展示兩本新拿到的用海不動産證。一本是69.93公頃的電力工業用海，另一本是75.56公頃的開放式養殖用海。

　　光伏+養殖，是目前各地探索海域立體化開發使用常見的組合之一。“海域資源分佈具有明顯的立體特徵，水面、水體、海床、底土均分佈著不同資源。”童明榮介紹，今後浙江的一些海域在理想狀態下，水面上，可以開發電力工業用海、旅遊娛樂用海、路橋用海等項目；水體部分可以搞漁業養殖；海床上，可以建設電纜管道、人工魚礁等工程；底土層，則可以做海底隧道。

　　“這相當於海域面積‘增加’了多倍，也意味著國有資産‘增長’了多倍。”儘管不同海域資源、區位、項目各有差異，不一定會有四個空間層同時開發，但對浙江26萬平方公里海域面積而言，哪怕多一層，就相當於多了兩個浙江陸域面積，潛力之大可以想像。

　　浙江海域開發進入了一個“精細化時代”。

　　據悉，目前我省以立體分層設權在推的項目涉及海域1700公頃，除了“光伏+養殖”，還有“海塘+觀海挑台”、“光伏+溫排水”、“海底電纜管道+碼頭”等多種模式。

　　台州三門縣誕生了我省首宗海域使用權分層登記發證。當地在三門核電一期溫排水確權範圍內，經“二次開發”，又投入了一個124.92公頃的光伏項目，投産後預計年發電量1.6億千瓦時。

　　“這是三門打造新能源電子港城，同時是海域開發管理的‘新天地’。”三門縣自然資源和規劃局相關負責人付斌説，相比“平面化”管理，立體化、精細化的管理複雜程度大大提升，但借助數字化改革打下的良好基礎，例如通過省域空間治理數字化平臺進行管理，也提升了當地海域治理現代化水準。

　　同一片大海和天空，有了更豐富“內涵”。

來源：潮新聞    | 撰稿：金春華 鄭元丹    | 責編：俞舒珺    審核：張淵

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