浙江省縣鄉合法性審查質效提升改革推進會。浙江省司法廳供圖

　　最近，一場事關浙江全省的改革推進會召開，主題圍繞的是“縣鄉合法性審查”。

　　縣鄉合法性審查，顧名思義，就是對縣鄉行政主體作出的行政行為進行審查，看是否符合法律規定。換句話説，就是用“治未病、抓前端”的理念，未雨綢繆地對基層行政行為進行預防性的法律審查。

　　不久前，浙江交出一張今年法治政府建設的成績單，其中“27個先行試點的縣（市、區）經合法性審查後事項均實現零敗訴”尤為亮眼。

　　哪些內容要被納入審查範圍？通過審查，破解了基層治理的哪些難點？來看看浙江在全國領先的這項改革。

　　一

　　縣鄉開展合法性審查的內容，包括行政規範性文件、重大行政決策、合同、重大行政執法決定，以及村規民約、政府資訊公開答覆、履職申請類答覆、行政賠償、涉法信訪事項等，關係著基層治理的方方面面。

　　為什麼要對這些內容進行合法性審查？

　　比如合同，鄉鎮街道的許多合同關係到大項目、大工程，是一些地方每年的“重頭戲”，經不起一絲疏忽，但往往鄉鎮街道審查力量弱，碰到專業性強、金額較大的合同就“心裏沒底”。

　　再如，老百姓關心的村規民約、居民公約等，往往涉及到一些罰款事項，能不能罰、怎麼罰、罰多少，都得依法依規，經得起推敲以及實踐和歷史的考驗。

　　此外，還有一些公示文件、政府文書等，一旦出現差錯，後果嚴重，容易造成基層不穩定。

　　法治建設，重點在縣鄉，難點也在縣鄉。

　　縣鄉是矛盾糾紛的多發地與集中地。過去，由於對相關文件、合同等審查的不規範、不專業、不仔細，一些“問題文件”“違規協議”“違法處罰”屢見不鮮，不僅鄉鎮街道自己吃了不少虧，許多“民告官”案件也從中而來。

　　信訪量大、行政敗訴率高，給基層帶來極大困擾。據相關數據顯示：2022年，浙江涉及鄉鎮街道的行政訴訟案件收案4707件，敗訴524件，佔比67%。全省行政敗訴案件80%以上發生在縣鄉。

　　合法性審查，也是撬動基層政府自身變革、防止公權力濫用的重要手段。浙江作為全國唯一的“大綜合一體化”行政執法改革試點，執法改革不斷深入推進，不少行政權力被下放到鄉鎮街道。

　　從這個角度來看，由於鄉鎮街道承接了更多直接涉及企業和群眾的執法事項，可直接對企業和群眾作出行政處罰決定，因此合法性審查也必須及時跟上。這不僅僅是限制公權力的行使、規範和保護基層幹部依法履職，更可以從源頭上保障企業和群眾的合法權益，增強法治獲得感。

　　提升縣鄉依法行政水準，打通基層依法治理“最後一公里”，迫在眉睫，是浙江建設法治中國示範區的重點和難點。

　　二

　　合法性審查全國很多地方都在開展。浙江的一大特色亮點是，在全國率先將合法性審查拓展到縣鄉兩級，部分地方還拓展到村社，延伸了審查標準化的基層觸角。

　　早在2020年，浙江就率全國之先在全省部署開展了鄉鎮合法性審查全覆蓋工作，扭轉了鄉鎮街道“憑經驗辦事”的現象。

　　審查不僅要看行政行為是否合法，還要提升質效。今年，在之前的基礎上，浙江更進一步，開展了縣鄉合法性審查質效提升改革，也是一項開創性工作，目前已取得不錯成效：截至11月底，全省1364個鄉鎮街道完成合法性審查10.5萬件，較改革前增長80.9%，越來越多基層單位減少了行政爭議。

　　這是怎麼做到的？

　　一靠頂層設計。以前，合法性審查相關要求散見於多部行政規範性文件，缺乏專門的法律規定，剛性約束不足，較難有效落實。

　　今年4月1日起，《浙江省行政合法性審查工作規定》出臺，這是全國首部規範行政合法性審查工作的創制性政府規章，首次以立法形式將合法性審查職能拓展到鄉鎮街道，對原來審查範圍、標準、程式、機制、運作等模糊問題都作了明確規定，使基層有法可依。

　　二靠試點推進。也是今年4月，浙江在27個縣（市、區）先行試點，初步構建了全覆蓋的合法性審查標準體系、運作體系和保障體系。之後逐步推開，90個縣（市、區）均成立縣級合法性審查中心並實體化運作。

　　試點之後，縣鄉合法性審查件數大幅上升，審查後的行政行為均未發生敗訴糾錯情況。

　　三靠數字平臺。充分利用數字化改革的成果，浙江建設了全省統一、貫通省市縣鄉四級的合法性審查應用系統，每天上千條數據在系統裏流轉，從前期審查到備案閉環，全流程監控，審查時限縮短了5.3個工作日。

　　同時，一起推進的智慧輔助審查、案例中心、法律法規庫、法律專家庫協審派單等模組，讓審查在實際操作中更加簡易化、一體化，既讓審查提了質，又為基層減了負。

　　三

　　村規民約、重大行政決策、政府資訊公開答覆……基層需要進行合法性審查的事項廣而多，需要極強的專業知識，僅僅靠鄉鎮街道的人員無法完成。

　　那麼，合法性審查要怎麼審？

　　浙江編制了全國首創的鄉鎮街道合法性審查“一圖一清單一指引”工作標準，27個先行試點的縣（市、區）則在省級標準的基礎上，因地制宜進行了探索優化。

　　比如麗水結合山區實際情況，探索了一套適用於山區基層的合法性審查改革所有通用制度體系——《麗水市鄉鎮街道合法性審查工作規範》。這套制度在4類必審事項之外，新增了招標文件等其他高頻涉法事項10項，並同步製作了首批行政規範性文件、鄉鎮街道合同實例指導手冊，收錄65起案例，將“審什麼、怎麼審”進一步細化完善。

　　各地的縣級合法性審查中心，全面統籌了司法局法務骨幹、專業執法部門法治人員、公職律師、社會律師、法律專家學者等多方專業力量，相當於為基層提供了一個專業的法務團隊，從根子上有效破解了基層審查人員不足、專業水準受限的難題。

　　合法性審查真的管用嗎？會不會走形式？

　　舉一個真實的例子：

　　在象山縣大徐鎮，今年出臺了有關村級合法性審查工作的實施意見，列明瞭事項清單，明確未經過合法性審查不能簽署資金提取審批，並編制工程建設、土地流轉、租賃等常用合同示範文本，供各村參考使用。

　　該鎮的牛岙自然村近期要進行整村改造。通過合法性審查後，當地發現施工工程合同中的電工承包方式錶述不清、安全生産條款中各方權利義務不明確以及存在歧義，提前修改解決了問題。

　　浙江規定，縣鄉兩級黨委政府要嚴格審查程式，確保沒有經過合法性審查的事項“不上會、不簽批、不對外公佈”。

　　縣鄉合法性審查改革看似切口很小，但實際是一項龐大的系統工程，不僅要全面打造專業化的法審員隊伍，還要統籌落實責任追究和容錯機制，健全動態評價和督查督辦機制，讓基層幹部想幹事、能幹事、敢幹事。

來源：潮新聞    | 撰稿：記者 錢祎    | 責編：周宣印    審核：張淵

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