為了防止政府在慈善事業中出現“缺位”、“越位”和“錯位”，深圳擬明確規定在職公職人員不得擔任慈善組織負責人，部門不得直接接收社會捐贈或通過行政指令做慈善募捐，更不得向企業和個人攤派。昨日，由市民政局草擬的《深圳經濟特區慈善事業促進條例（送審稿）》（以下簡稱“條例”）在市法制辦官網徵求各界意見，市民可于下月30日前反饋。

深圳慈善捐贈佔GDP不足0.1%

市民政局相關負責人表示，與發達國家和地區相比，不論是我國還是深圳，慈善事業發展均存在三大突出問題：一是社會捐贈佔GDP比重太小。2001年到2012年，我國社會捐贈總額佔GDP比重由0.01%提升到0.15%，“深圳2012年慈善捐贈10.2億元，佔GDP不足0.1%”。而近年來，美國社會捐贈總額佔GDP比重始終穩定在2%至2.3%。

二是慈善組織數量太少。截至2013年9月，在民政部登記的各類社會組織中獲得公益性捐贈稅前扣除資格的有157家，深圳也只有80家。但一河之隔的香港，稅務局認定獲得豁免繳稅的慈善機構和慈善信託超過8000家，數量遠多於深圳。

三是慈善事業的公信力低下。2011年包括“郭美美事件”在內的一系列信任危機事件爆發以來，慈善事業的整體公信力受到嚴重損害，公眾參與熱情急劇退減，出現2011年、2012年連續兩年全國社會捐贈下降的局面。

“慈善事業有需求，但現有法律法規缺陷卻越來越突出，特別是慈善事業界定不明、政府角色尚待厘清、慈善組織難登記與認定、公募權利難開放、稅收優惠難落實、資訊披露不規範、監管機制不完善等。”該負責人表示，儘管深圳1997年就通過了《深圳經濟特區捐贈公益事業管理條例》，開全國慈善立法之先河。但十幾年後，這些法律法規已嚴重滯後。

採用“大慈善”理念立法

市民政局表示，傳統慈善活動主要集中在賑災、濟貧等方面，但此次條例將採用國際普遍使用的“大慈善”立法理念，把慈善定義為“自然人、法人或者其他組織自願、不以盈利為目的，從事為他人擺脫貧困、災害和其他困難，提高生活品質和促進社會公平正義的項目和活動”，凡是從事這些慈善活動的非營利性、民間性社會組織，均認為是慈善組織。

“這一界定使慈善組織在外延上包括了基金會、社會團體、民辦非企業單位以及其他新興的慈善組織形態，在內涵上把慈善組織定位為公益慈善類社會組織。”該負責人還稱，條例將“寬進嚴管”，規定未成立的慈善組織可以直接向民政部門登記，且規定慈善組織服務場所不受登記地址的限制，慈善組織法定代表人可以兼任，以此解決慈善組織“登記難”問題。

為了防止政府在慈善事業中出現“缺位”、“越位”和“錯位”，條例既提出政府應將慈善事業納入國民經濟和社會發展規劃，又明確規定現職國家機關工作人員不得擔任慈善組織法定代表人、負責人或者實際控制人，政府及其職能部門不得直接接收社會捐贈，不得通過行政指令、行政強制等手段組織和實施慈善募捐活動，不得向任何企業和個人進行攤派。

募捐主體擴至所有慈善組織

目前法律規定只有公募基金會和少數社會團體可以開展募捐活動，但現實中其他組織甚至個人也常常發起募捐活動，募捐秩序混亂，導致坊間質疑聲不斷。為此，條例擬把募捐主體擴大到所有的慈善組織，其中，公募基金會和已有公募資格的社會團體可以直接開展募捐活動，其他慈善組織在辦理備案手續後也可以開展捐贈活動。

在募捐活動所需成本上，條例並沒有硬性規定募捐成本的上限，而是創新性地要求慈善組織在募捐方案中須預先評估並公佈募捐成本，再讓捐贈者自由決定是否捐贈，即通過市場選擇方法倒逼慈善組織做好成本控制。

此外，除了傳統的錢和物，條例此次擬將捐贈財産的形式涵括“貨幣、實物、有價證券、股權、智慧財産權、服務和人力資源”等，並規定了免征物權轉移過程的相關稅費。“眾所週知，公益捐贈協議是諾成的合同，即一旦承諾就要履行，但捐贈人承擔義務的同時，受贈人也要履行協議，否則，當捐贈人知道或者應當知道撤銷原因之日起一年內，可以撤銷捐贈並追討捐款。”

引入第三方審計每年隨機抽查10%慈善組織

針對慈善信任危機，此次條例有意將“資訊公開與監督”單獨列為一章，明確慈善主管部門與慈善組織資訊披露的職責，要求組織基本資訊、財務資訊、募捐資訊、資産保值增值資訊、年度審核結果、評估結果、行政處罰結果等資訊，都必須通過官網或者公眾網路平臺進行公佈，同時鼓勵任何組織和個人對慈善組織進行監督並舉報其違法行為。

此外，由於現行財務會計報告和審計報告已難以滿足公眾對慈善組織資訊公開的期待，條例擬規定，稅務部門會同財政部門、慈善主管部門每年隨機抽取10%的慈善組織，委託第三方審計機構對上述慈善組織的項目運作、財務收支、資産經營情況等進行獨立審計，並將審計結果向社會公佈。

■新思路

關鍵詞：慈善資産增值資産保值增值收入可作慈善組織收入

儘管《公益事業捐贈法》規定，公益性社會團體應積極實現捐贈財産的保值增值，但對此設限很多，導致慈善組織的成長和可持續發展面臨嚴重制約。條例則將對此突破，不僅明確把資産保值增值收入和提供有償服務收入作為慈善組織的收入來源之一，且其收入免征企業所得稅只需經理事會2/3以上理事同意，即可通過購買理財産品、投資實體、債券、股票、基金、期貨和慈善信託等方式，實現資産保值增值。

但條例同時強調，慈善組織管理者謹慎行事，以確保資金安全為前提，不鼓勵從事高風險投資活動。同時，要求面向公眾募捐的慈善資産的投資方案必須提前15個工作日公示，實現社會監督。

關鍵詞：慈善資産託管所募集資金須入託管賬戶以防善款亂用

由於現有法律法規對慈善組織的資産管理和財務制度無明確規定，導致在善款使用和經費支出上出現許多不規範問題，引發公眾對慈善組織的“慈善身份”的質疑。為此，條例在對慈善組織的財務管理、工作人員工資福利、行政辦公支出標準以及關聯交易方式加以規範之外，擬創立慈善資産託管制度。

“即引入在金融行業已經成熟應用的第三方託管機制，要求慈善組織與具有基金託管資格的商業銀行簽訂託管協議，並在託管銀行處開設專門的託管賬戶，所募集的資金都應進入託管賬戶，以防範慈善資金的運作風險。”

關鍵詞：慈善信託“慈善信託”或率先在深圳落地

慈善信託是非常重要的慈善資金來源和保值增值渠道之一，但我國到目前為止，慈善信託尚未在實踐中落地過。“原因之一在於對誰是‘公益事業管理機構’沒有明確説明。所以條例此次擬明確賦予慈善主管部門這一權力，由其批准慈善信託的成立。”

同時，明確慈善信託的受託人為包括有信託資質的銀行、信託公司和公益慈善類基金會。“這些制度設計如得以實行，對於推進我國慈善信託發展，增加慈善行業的資金來源都有重要意義。”