11月1日，農用地轉建設用地暫停審批到期，農用地解凍了！作為中央政府宏觀調控主要手段之一的土地政策，在經歷半年的“三個暫停”的急剎車之後，開始執行一項嚴格而穩定的新規定。10月28日，國務院在京召開全國深化改革嚴格土地管理工作電視電話會議。中共中央政治局常委、國務院總理溫家寶作重要講話，要求貫徹執行《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》。

與此同時，國土資源部表示，土地市場治理整頓不會鬆懈，清理開發區和糾正違法違規佔地的工作將一抓到底，絕不走過場。不符合土地利用總體規劃和城鎮建設規劃的開發區，用地申請將不被批准。

但仍有人士表示擔憂，農用地轉建設用地解禁後，會帶來新一輪的房地産用地快速反彈。據有關方面介紹，上半年以來，全國不少地方出現了一種特殊的耕種模式——撒種毛豆。這種耕種模式的特殊之處在於：毛豆種子播種在一些被查出是違規的開發區工地——原本都是上好的農田上；播種方式是胡亂撒種——與精耕細作無關；種毛豆只問耕耘不問收穫——用毛豆苗遮掩荒地擋人眼。農民稱這些毛豆苗為“遮荒布”。國務院關於暫停農用地轉用審批半年的期限已至，各地都在等待的就是土地解凍的這一刻。不知有多少“遮荒布”將重新進入開發運作。

開發商坐等政策“解凍”

目前，已有種種跡象顯示存在房地産用地反彈的危險。據有關媒體報道，在南京市郊的金江公路兩側，可以見到成片的農田依舊在撂荒。在政府公開的資訊中，江寧區湖熟工業園一個多月前已被撤銷，但這家工業園仍向前往的記者推銷園區投資環境如何優惠。

湖熟經濟技術開發總公司總經理郭某對媒體記者説，工業園“二期不會遇到問題，整頓只是時間概念”。

郭遞給記者的一份湖熟鎮工業投資指南寫明：工業園區規劃4.4平方公里，進區企業“使用土地可採取無償使用、出讓、租賃、以租代售等多種靈活方式；土地出讓使用手續辦理後，預付30%款項即可開工，餘款分期支付”。

他説，現在取消的只是園區名稱，“從大的方面講，這個園區是取消了，但整個政策、管理實際上還是和原來一樣，園區只是政府給的一個名號而已”。

南京郊區的一位工業園負責人説:“可以説，開發區真正撤並,南京沒有幾家在操作。”因為“許多項目基礎設施已建到一定的規模,有的已經建好,農田灌溉系統早已被破壞,地裏鋼筋水泥樁矗立,沒法復耕。”

“如果真的退耕了，政策一松，別人沒退的項目可以重新報批開工，那我怎麼辦？”

房地産用地擴張有五大誘因

針對開發商坐等政策解禁的現實情況，以及圍繞農用地轉非農建設用地暫停審批到期能否引發新一輪房地産投資浪潮、能否造成用地擴張急速反彈等問題，本報記者專訪了國家統計局中國經濟景氣監測中心張海旺、席念霞兩位專家。

國家統計局經濟景氣監測中心研究室副主任張海旺指出，農用地建設開發解禁後，房地産用地確實存在反彈的風險。

第一， 暫停審批到期的影響。張海旺介紹，數據顯示，在今年4月29日國務院要求全國暫停農用地轉用審批後，房地産購置土地面積出現大幅度下降。1至5月迅速下降至9.8%，接著1至6月進一步降到2.8%的低點。1至7月和1至8月雖然有所恢復，但均只有6.0%，處於較低水準。但也正因為對房地産用地擴張的迅速控制缺乏間接性和彈性，暫停審批到期後可能出現反彈。

第二， 土地出讓方式和管理體制不適應市場規律。張海旺、席念霞兩位專家指出，土地作為基本的生産要素，必須充分發揮市場的基礎性調節作用，才能使之得到更有效的配置和節約。但過去除存在土地招標、拍賣、掛牌出讓方式，還存在與市場化相背離的協議出讓方式。今年上半年，協議出讓土地面積佔整個土地出讓面積的71.2%，相當於招拍挂出讓土地面積比重的2.5倍，但協議價款僅佔整個土地出讓價款的38.4%，只相當於招拍挂出讓土地價款比重的62.3%。由此除釀成嚴重的土地圈佔、倒賣和浪費，滋生形形色色的土地尋租現象，還導致包括房地産在內的用地擴張。

目前雖然統一實行土地出讓招拍挂方式，但仍然受到作為出讓主體的政府多方面嚴重衝擊，或為傳統的土地管理體制所束縛，如少數縣市繼續以“招商引資”為名，繞過市場出讓程式，先行立項，先行選址定點確認土地使用者、土地用途、土地面積和造價；有的地方拋開市場規則，隱藏經營性土地出讓資訊或不及時、不充分公開資訊；有的地方脫離市場透明規定，在經營性土地出讓中暗箱操作假招標、假掛牌、假拍賣或陪標、串標等；部分領導幹部甚至仍通過打招呼、批條子等形式干預經營性土地出讓，所以還不能從制度上有效遏制政府影響下的房地産用地擴張反彈。

第三， 土地的違規違法批佔等行為還會存在。張海旺説，土地的違規違法批佔，是市場和經濟手段無力完全控制的，也與房地産用地擴張反彈息息相關。2003年，經土地市場秩序治理，發現土地違法行為17.8萬件，收回土地面積5878.4公頃。今年1季度，全國土地違法案件立案涉及土地面積14243.75公頃，截止到3月末收繳土地面積1016.72公頃。到今年8月末，還通過行政性手段共撤並各類開發區4813個，佔開發區總數的70.1%，核減開發區規劃用地面積2.49萬平方公里，佔原有規劃面積的64.5%，已退出土地2617平方公里，復耕1324平方公里。今後，除土地違法批佔行為不可能杜絕外，停止暫停審批農用地轉非農建設用地後，可能減輕違規用地的行政控制壓力，引起土地通過違規批佔途徑反彈。

同時，據有關部門統計，2003年開發商囤積土地70萬畝，佔國家土地儲備總量的4成以上。按國家統計局最近對3000家重點房地産企業的調查，近1/3房地産開發企業擁有土地儲備。既然大量土地在購置之後的環節被部分開發商佔壓和利益集團圈佔，擴張增量土地就成為另一部分開發商和利益集團的必選之路。

第四， 高土地資源投入住宅比重過大。過去對豪華住宅總量過多的關注，主要集中于其對房地産投資擴張和房價高漲的直接拉動，而往往忽視它對房地産用地擴張的作用。僅住宅中的別墅、高檔公寓，2003年投資6329872萬元，佔住宅投資的9.3 %，比同期經濟適用房投資多110039萬元，比1997年和2002年分別增長301%和22.4%；新開工面積2349.3萬平方米，佔住宅新開工面積的5.4%，比1997年和2002年分別增長400%和3.1%；銷售面積1449.87萬平方米，佔住宅銷售面積的4.9%，比1997年和2002年分別增長470%和16.8%；竣工108525套，佔住宅套數合計的3.6%，比1997年和2002年分別增長147%和11.0%。今年1-8月，包括別墅、高檔公寓在內的非經濟適用房投資佔住宅投資的92.6%。每套別墅、高等公寓等豪華住宅數倍甚至數十倍于經濟適用房和普通住宅的面積，不僅資金投入多和價位高，而且佔用土地量大。因而其比重增加，除直接拉動房地産投資和房價的快速增長，還是房地産用地擴張及反彈的深層結構原因。

第五， 土地集中開發和企業規模經營水準低下。兩位專家一致認為，土地集中開發和企業規模經營水準，一定程度上決定房地産用地數量。房地産近幾年不僅土地購置總量大幅擴張，而且企業數量也迅速增加。2003年房地産開發企業達到37123個，比1997年和2002年分別增長74.4%和13.8%。但土地開發集中度和企業規模經營程度低下。2003年，每個房地産開發企業平均本年購置和完成開發土地面積分別為1萬平方米和0.6萬平方米，平均投資額、銷售額分別為0.28億元和0.24億元，平均施工面積和竣工面積分別為3.2萬平方米和1.1萬平方米。

據有關專家計算，2002年全國前14家房地産上市公司商品房營業收入僅佔整個産業銷售額的3.1%，而香港前10家房地産集團佔據的市場份額達80%。今年以來，許多房地産企業非但沒能將土地供給減少，化作土地集中開發和企業規模經營的動力，而是將它視為增長房價和短期獲利的條件，錯失提高土地和企業集約化水準大好機遇。因而不僅難以有效地緩解土地供應緊張的壓力，也沒有明顯地改變土地高投入的經營方式。

防範用地反彈意義重大

在談到防範用地擴張的好處時，兩位專家認為，當前防止房地産用地出現擴張反彈，意義重大。

首先，可以制約房地産投資反彈。席念霞介紹，用地擴張加劇了房地産開發投資的過快增長。長期以來，房地産開發企業資本金或自有資金嚴重不足，到2003年，平均僅佔其開發投資資金來源的15.5%，低於當時國家規定標準近一半；今年1季度，比重雖然提高到18.2%，但離國家原來和今年規定的新標準分別低11.8和16.8個百分點。因此，為發動和支撐其投資快速增長，許多房地産開發企業，通過圈佔、倒賣低價購置的土地積累資金，特別是通過抵押低進的土地獲得大量銀行貸款。席念霞説，去年房地産開發企業土地轉讓收入達279.7億元，相當於同期土地購置費的13.6%。轉讓土地可以獲得巨大收益，這讓許多開發商更加熱衷於大量低價圈地。

最近，房地産開發投資增長速度小幅回升，除銀行貸款增長趨穩，特別是由個人貸款轉化而來的定金及預付款急劇增長外，也與暫停審批期將結束和土地預期向好高度關聯。對此，張海旺強調，要特別防止審批解凍後房地産用地擴張反彈的風險，以抑制它在其投資中的提速作用。

其次，兩位專家表示，防止房地産投資通過土地擴張反彈，將避免供給總量過大局面的反覆。“雖然今年前3季度，商品房銷售面積增長高於商品房竣工面積9.8個百分點，帶動房屋空置面積下降，但空置面積過大的格局尚未發生轉折性變化。”席念霞指出，到今年8月末，全國空置一年以下的商品房面積仍然有4000多萬平方米，佔總空置面積的41.5%。

再次，兩位專家指出嚴防房地産用地擴張反彈，可推動耕地的嚴格保護。

專家建議五大對策防範用地擴張

為防止農用地轉非農建設用地暫停審批到期可能出現的房地産用地反彈，張海旺、席念霞兩位專家建議，可考慮從五方面採取相應措施。

首先，要突出和完善市場和經濟手段。一方面，要抓緊制定與土地招拍挂方式相適應和相配套的具體操作規範，消除土地出讓方式運作的障礙和低效性。另一方面，要大力推進土地管理體制的改革，特別是加快省以下垂直管理體制改革，把省以下政府從土地出讓的主體上分離出來，轉變各級政府具體管理土地職能，同時抓緊探索市場化的土地經營主體，構建科學規範的土地管理體制，革除土地管理體制中計劃經濟的頑疾和對土地價格、市場規律過多外部干預。要對各種濫批濫佔土地行為，進行經常性的法律查處，彌補市場、經濟手段的不足和排除土地價格、市場運作中的不健康的因素。

其次，要促進存量土地開發。採用嚴格限期、經濟處罰等綜合手段，促進房地産存量土地的開發和利用效率，有針對性地緩解其土地新增矛盾和壓力。

再次，要降低別墅、高檔公寓等高土地投入住宅比重。切實加大住宅結構調整力度，尤其是要通過對別墅、高檔公寓等高土地投入住宅的金融、土地準入門檻的規範和強化，以及對違法、違規貸款和批佔土地行為檢查、處理，降低其在住宅中的比例。

第四，提高土地和企業的集約化水準。要區別情況，對土地集中開發和企業規模經營水準高的企業，給予資金、土地供給等方面的傾斜和扶持，並結合必要的退出機制，限制和淘汰土地投入大、集中程度差、規模效益低等企業，引導、推動房地産土地開發、企業規模化水準的提高，及土地資源的節約。

第五， 要對農用地轉用繼續進行嚴格限制，並且對農用地轉用實行有效的指令性指標政策。(李佳鵬 方燁/文)

經濟參考報 2004年11月16日