中國的國有商業銀行類似于國有企業，也類似于政府事業單位。説它是國企，就在於任何國企所面臨的問題，都可在國有商業銀行體現。比如：總行的行長是由中央組織部任命的，決策權要受到政府部門的種種限制，國有商業銀行既産權界定不清，也缺乏有效的激勵約束機制，其運作行為也不以市場法則為依歸等。
國有商業銀行管理體制行政化，政府公務員職級同樣在商行實行，國有商行的決策權大小也與政府同級官員的權力相配比，國有商行人員的人事安排、福利待遇、人員退出機制，這些方面與政府事業單位的公務員相差無幾。
也正是這種國有商業銀行既企業又政府機構的“特色”，使得國有商業銀行的改制面臨重重困難與問題。如果沒有一個清晰的思路，國有銀行改制的“解集”可能是“空集”。因為，從短期來看，國有銀行的改制就在於如何管理信貸資産，如何控制新增不良貸款，如何形成降低不良貸款的新機制。從中期來看，就在於如何建立起良好的銀行公司治理機制及現代銀行企業制度，就在於形成有效的銀行激勵約束機制，以保證整個銀行體系健康穩定的發展。從長期來看，就在於對外開放後國內銀行業如何面臨的競爭壓力。也就是説，國有銀行的改制，其實就是一次一又一次合約關係改寫。而這些合約關係的改寫並非僅是原來合約關係的終結及新的合約關係的重新簽訂，還在於如何處理原合約關係中的權利與義務，以便能夠保證有效率的合約結構得以具體化與有效實施。
國企改革一直是經濟改革的重點。從放權讓利、承包責任制，到股份公司制，基本都是把決策權由政府轉移給企業，以提高其決策效率。在市場體系中，一個有效的決策必須有與決策權相匹配知識結構，而知識結構包括科學知識和有關特定時間與地點的知識。對於後一種知識，有人稱之為“有場景知識”，博蘭尼則稱之為“默示知識”。由於這種知識處於親臨其境或“此在”之中，因此，它完全分散于每一個單個的個體之中。這也就表明，只有所有的個人享有自由的選擇權時，個人“此在知識”才得以利用，有效的決策才得以産生。那種集權強制的決策由於不能擁有這類“此在知識”，其決策的無效率或低效率是可想而知的。
一般來説，提高決策效率有兩種方式，一是把沒有決策權的人擁有的知識轉移給有決策權的人（亦稱知識轉移）；二是把決策權轉給有相關知識的人（決策權轉移）。但有場景知識不僅是分散的，而且是個體的、經驗的、與特定時空環境相聯繫的，所以這些知識的轉移是相當困難的。這就是説，國企決策權的轉移或知識的轉移是必要的，但它不是國企決策效率提高的充分條件，同時必須找到一種保證決策有效率的企業合約結構。換言之，國企決策權的轉移不是決策權由政府部門轉移給廠長那麼簡單，而是國有企業制度的重造，是國有企業一系列合約關係全面徹底的改寫。
同時，合約關係重寫也不只是原有合約的終結後重新簽訂新合約，還存在著對原有合約關係中未履行完的權利與義務處理問題。特別是在國有企業中，存在著大量的隱性合約。對這些隱性合約處理同樣是新合約得以有效履行重要方面。從歷史的經驗看，一大批國有企業在１９９０年代中期陷入困境的原因就在於，保證決策有效率的企業合約結構沒有形成，決策權很難轉移給真正的企業家手中，無效的決策隨處可見。而正是這種無效決策使得國有企業虧損嚴重，也為一些利益當事人以非常方式侵蝕國有資産創造了條件與機會。
國有銀行之所以無效率，就在於各個當事人的權利與義務界定不清楚，又普遍存在於銀行的經營活動中，即“隱性的合約結構”存在。因此，國有銀行的改制就面臨著幾個方面的問題，如保證決策有效銀行合約結構到底是什麼？如何從“隱性合約結構”轉向新合約結構？
首先，化解銀行的不良貸款是國有銀行改製成功的重要一步。無論是銀行不良貸款的剝離，還是用國家外匯儲備註資，都是以新的合約關係來改寫舊的合約關係。對於舊的合約關係的改寫，並非僅是簽訂新的合約，而是如何來處理舊的合約中的權利與義務，無論是明示的還是暗示的。
比如，對不良貸款的形成，央行就有説法認為和各地方政府干預、國企機制、現行法律法規等因素有關，而國有銀行自身經營所造成的比重相當小。也就是説，在舊的隱性合約結構中，由於産權界定不清，國有銀行往往會把自己經營的成本歸結于社會或政府所導致的結果，但經營的收益則歸結為國有銀行經營的業績。因此，國有銀行存在大量的不良貸款不僅是國有銀行經營理所當然的事情，社會也由此承擔責任（即有人所稱的國有銀行改革所承擔的成本）。正是由於這種舊的隱性合約關係沒有改變，國有商業銀行對央行的信貸收縮才會無動於衷。因為，快速增長的信貸對銀行完成降低不良貸率的目標大有裨益，也使國有銀行的利潤快速增長，而且即使新增的銀行信貸成為不良貸款，國有銀行同樣會採取以往方式把其動作的成本轉嫁給社會來承擔。
因此，對國有銀行的巨大不良資産的處理，不是僅僅剝離或注資就一了百了，而是要建立起一個談判處理的程式。對國有銀行的不良資産進行全面清理，清理國有銀行的不良資産到底有多少？真實的原因是什麼？誰應該承擔多少責任？特別是要明確承認那些沒有事先依據而在過程中産生和默認的權利與義務。只有這樣，才能對合約當事人對未盡義務如何了結達成可行方案。
目前，一方面國有銀行的不良貸款率很快地下降，另一方面銀行信貸的快速擴張。在“隱性合約結構”沒有完全改寫的情況下，由於單個金融機構短期收益與長期收益的衝突，誰能夠保證近年來銀行快速擴張的信貸一定會是安全呢？誰能夠保證這幾萬億的新增貸款不會成為不良貸款呢？也就是説，當舊的合約關係不能夠厘清改寫時，降低銀行不良貸款的機制難以生成。當然，這僅僅是列舉一個例子。國有銀行的隱性合約結構的改寫，還是多方面的，如國有銀行組織結構的調整而精簡工作人員的問題、銀行行政化清理問題等。對“隱性合約結構”的清理和處置，是為新的國有銀行合約結構提供基礎。
保證決策有效率的銀行合約結構是什麼？一般來説，這就是銀行公司治理結構。這裡要強調的是有效率的銀行合約結構兩個最基本的條件是對銀行家的制度安排：對剩餘控制權有效激勵與對個人控制權的有效約束。即如何才能讓努力經營和真實資訊披露的現實激勵成為可能，如何讓掌有銀行控制權的個人得到約束或職位懲罰。而政府在銀行經營中的作用不再銀行市場的參與者而是保證銀行有效合約履行的仲裁人。
總之，國有銀行改制是通過知識的轉移與決策權的轉移重寫國有銀行的合約關係。合約關係的重寫並非僅是去除舊合約重新簽新合約，而是必須對舊合約的重新厘定清理，特別是在相應的隱性合約結構的清理基礎上才能確立新合約關係，才能保證決策有效率的銀行合約結構的形成。而新的合約結構充分條件就在於如何形成激勵與約束相容機制。這才是國有銀行改制最為重要的一環。也是國有銀行改革能夠成功的關鍵。 （易憲容）
中國經濟時報 2004年4月28日
