建立農民工社會保障，路在何方？我們分赴各地，深入工礦企業、政府機關調研的同時，3月25日，本刊編輯部又組織部分專家及政府官員，緊扣農民工社保熱點、焦點、難點展開熱烈討論。與會專家思想交鋒，觀點碰撞，廓清迷霧，開出藥方，為拓展一條真正為農民工所急、所盼、所需的社會保障之路，奉獻了自己的智慧與真誠。
社保，是對穩定的重要支撐
鄭功成（十屆全國人大常委會委員，著名社會保障問題研究專家，中國人民大學勞動人事學院副院長）：近年來，農民工權益受損現象愈演愈烈，勞資關係的對抗，正潛在地演變為跟社會的對抗。農民工最嚴厲的對抗方式，就是跳樓，自殺。有的學者把這説成是“跳樓秀”，我覺得這是很沒有人性的話。在中國，如此多的農民工，利益受損面如此之大，那麼農民工對抗的，將不僅僅是老闆，而是政府，是整個社會。所以不解決這個問題，將來中國社會很難獲得穩定。
再有，國家現在確立了科學發展觀，其最終目的，就是為了和諧發展和可持續發展。和諧不是消滅差距，不是大鍋飯，而是富人能生活下去，窮人也能生活下去，資方有錢賺，勞動者的權益也能受到維護。2020年我們要全面建成小康社會，這就意味著要把數以億計的農民轉化為城市人，不高度重視維護這些未來城市新市民的權益保障絕對不行。
中國經濟持續發展了20多年，我們的財力已經到了一個很高的平臺上。我認為，我們的蛋糕已經做得夠大了，現在要考慮如何適當地來分配這塊蛋糕，使所有的人都能不同程度地分享經濟發展的成果。只有這樣才有利於繼續做大蛋糕，否則，蛋糕以後幾年可能還會繼續做大，但其中有一部分就會發生霉變，變得無效了。
崔傳義（國務院發展研究中心農村部研究員）：《半月談》出這個題目很重要，也極具前瞻性，它回答的實際上是農村富餘勞動力在向城市或非農産業的轉移過程中，農民工怎麼從土地這個社會保障向現代社會保障系統轉換的問題。這個問題解決得好，會大大有利於農民向城鎮的轉移，有利於城市化、工業化的實現，有利於全面小康社會的順利建成。從這個角度上來説，研究這個題目是有戰略意義的。
何平（勞動和社會保障部社會保險研究所所長）：農民工的流動性非常強，而且大部分幹的是誰都能幹的苦臟類的活，勞動關係不是太穩定。在二三十年之內，農民工可能在很多城市幹過。如果他在某個城市幹的時候，政府、企業都認為他可能幹不了一兩年，而不考慮保險問題，那麼二三十年過後，他們身體有病了，技能也不行了，農村也沒有地可種了，這個群體就會成為各級政府的一個巨大包袱，那個時候再來解決比現在就做制度安排，成本要大得多。
戶籍藩籬待突破
鄭功成：給農民工建立社會保障，有一個外部環境問題。首先是要革新觀念。中國的發展必須走城市化、工業化的道路，這是肯定的。解決“三農”問題的治本之策，就是減少農民的數量。
其次是法制。現在我們一些法律法規的可操作性很弱。《勞動法》本來是保護全體勞動者合法權益的，但現在的情況是，《勞動法》是保護城市勞動者的，甚至在城市勞動者裏面，也只能保護那種比較精英一點的，其餘連下崗、失業工人都不能保護。
此外還應該強化勞動監察。我到日本東京去，東京的職業介紹所有1600多人是公務員，而北京只是它的1/10強。香港勞工處從事勞動監察的隊伍有500多人，深圳的勞工隊伍比香港還要大，但只有30個人從事勞動監察。這30個人，哪怕一家一家拜訪都忙不過來，何談勞動監察？
何平：農民工的社會保障，首先要從戶籍上突破。在北京市，3年前沒有北京市戶口的還不讓參加保險。現在這個問題是解決了，但對本地農民工和外地農民工還是有很大差別，有北京市戶口的，政府就願意投入解決，對外地農民工，政府可能就覺得這個責任不在它。所以在社會保障制度設計方面，一定要突破戶籍的概念，而應以勞動關係為基礎。
崔傳義：城鄉二元分割要打破。就是説，農民進城後，轉換成了城市的産業工人，已經成為城市的建設者，但他仍然不能獲得與城市人同等的利益或權利，這個狀況應該改變，否則會造成很多社會問題，會造成很多內部的衝突和不安定。
譚深（中國社會科學院社會學所副研究員）：有一位研究者提出了“二元社區”的概念，就是説農民工和城市人雖然共處一個空間，但是他們的收入、福利，賴以聯繫的社會網路其實都是分割的。拿社會關係網路來説，農民工主要是靠以鄉土為中心的社會關係網路外出的，他們到了務工地之後，主要社會聯繫對象，也基本上是來源於這種以鄉土為中心的關係網路。如果遇到危機，農民工尋求幫助的，還是這個網路，真正通過正式途徑尋求政府幫助的很少。只有他們所依靠的這個網路不能給他們提供真正的幫助時，他們才不得不去找政府，但在找政府的過程中經常是得不到實質性的幫助，一旦發生危機，農民工很容易陷入一種孤立無援的境地。要建立農民工社會保障，“二元社區”必須打破。
不能出賣勞工的利益向資本獻媚
鄭功成：我非常不贊成“中國勞工成本低是一個比較優勢”這種説法。因為從世界範圍來講，凡是競爭力強的國家，勞工成本都是很高的，這是一個基本的規律。如果你要變成世界強國，就得提高你的人力資本的投資比例，提高你的勞動者素質，這樣勞工的成本自然就高了，産品的品質自然就高了，那我們生産的就不是低端、低檔次的産品，而是高檔次産品，這才是真正的國際競爭力。從這個角度上講，我就不贊同比較優勢之説，因為它已成為我們一些地方歧視農民工，不給他們工資，延長他們勞動時間等等做法的一個理論依據。
以基本養老保險為例，我國各地繳費費率是不同的，由此造成不同地方勞動力成本的差異。從1999年到現在，我兩次去日本，日本一些大財團就問我，中國社會保險的費率各個地方的情況怎麼樣，要求是否嚴格？我跟他們講，有點遠見的企業家不應該考慮這個因素，因為社會保障制度是肯定要統一的，你不能把它當作一個環境因素來考慮。但現在我們一些地方政府確實是把它當作一個投資環境來考慮，不斷製造“比較優勢”，對那些不參加社會保險的企業睜一隻眼閉一隻眼，降低勞工成本，以此吸引資本。所以在今年“兩會”期間我就提出，不能夠用出賣勞工的利益來向資本獻媚。
崔傳義：剛才鄭教授講到競爭力優勢的問題，我認為競爭力優勢這個問題還是應該考慮。我們現在進入國際市場的産品，勞動密集型仍佔很大比重，所以企業必須考慮如何取得競爭力優勢。我國城鎮職工社會保障繳費，一般能佔到工資的30%～40%，在上海能佔到60%。這對於一個一兩萬人的企業，一年就需要拿出一兩千萬元的資金來，這對它的産品的競爭力肯定是有影響的，不能不考慮。
土地，農民工社會保障繞不開的話題
鄭功成：農民工還是農民，土地就是農民工的保障，這是很多人的看法，但我是反對的。中央最近提出來，農民工是産業工人，我非常擁護。農民工怎麼可能是農民呢？95%以上的農民工是不可能再回到土地上去了，走出來的農民工大多是一二十歲、二三十歲的年輕人，再要他回去種田，那是不可能的。中國的城市化、工業化進程，中國的經濟發展，需要減少農民，農民工進城當然是一個最好的途徑了，怎麼還能在觀念上把農民工等同於農民呢？這是有問題的。
何平：我不太贊同馬上就對9300多萬農民工搞失業保險，這倒不是説城裏人和農民工兩種待遇，而是因為他們的高流動性，因為他們大部分人在家裏還有一塊土地，土地就是他的保障，這個話還得説。
高帆（勞動和社會保障部農村社會保險司副處長）：現在很多人否定土地是保障這個説法，但是土地畢竟是國家對農民的一種制度安排，不能否定這一點。目前在一些發達地區，土地換保障也在實行。我們到江蘇去做調查，當地人對擁有土地的農民感到很不平衡，因為農民在土地被徵用之後，不少人變富裕了，所以考慮農民工的養老保險，考慮到他今後的待遇水準，我們不能不考慮到他的土地狀況。
養老，呼喚“一盤棋”機制
鄭功成：北京市在前兩年就開始推出農民工的養老保險，我的調查結果是，雖然制定了這麼個政策，但是這個事沒有辦好，幾方不滿意，結果辦成了壞事。為什麼這樣講？農民工的流動性很強，上半年在北京打工，下半年可能又到上海去了，他繳費的時候要辦一個手續，走的時候政府又要把錢發給他，手續非常煩瑣，成本非常高，勞動保障部門推出這個政策，最後連自己也反感這個政策。對於企業老闆來講，要讓農民工參加養老保險，就要從我這裡扣除一部分錢，我還不如把這錢直接給農民工呢。農民工就更反感了，我本來掙錢就不多，你讓我繳錢，幾個月後換了地方，我又給另一個地方繳錢。所以這個政策就變成了一個失敗的政策。
崔傳義：現行社會保障制度如果不做及時調整和改革，是很難吸引農民工參保的。過去是財政統收統支，由企業來承擔社會保障費用。轉軌後，要把社會保障這塊費用拿出來社會化，於是就出現了養老保險方方面面的缺口。這個缺口，到底是通過國有資産來進行填補，還是由年輕農民工的養老保險費用去補？這個問題是需要斟酌的。
在珠江三角洲，參保農民工退保是一個很常見的現象，主要原因有幾個：一是農民工現在他最關心的不是未來的養老，而是現在的消費，如小孩上學、看病等。二是農民工工資水準很低。如果按照8小時工作時間來計算，東莞的農民工有30%～40%沒有達到國家規定的最低工資標準，要拿錢農民很心疼。三是農民進入社會保障交了這些錢以後，他要是回家，轉給他的只是自己繳費的那部分。農民工認為，還不如把這部分錢直接存銀行來得方便，還有利息。
何平：一些地方搞農民工的社會保障，往往是按照上級政府規定的擴面指標，層層向企業進行安排。也不管農民工是不是真需要，所有把工傷、失業、養老、醫療等險種都保了。一般來講農民工都特別願意參加大病保險，但有些地方怕這些人都參加大病保險，不參加養老保險，所以就搞掛鉤，要求農民工必須先參加養老保險，才准許參加大病保險。這種行政強制也讓農民工心生反感。
高帆：農民工從農村逐漸向城市轉移已經不是一兩年的事，為什麼參保率還是這麼低？我們調查發現，其實很多農民工還是願意參保的，這裡面的一個重要障礙就是企業主不願意參保，其背後則是地方政府的導向影響。有些地方官員認為，當地的經濟發展是最重要的，其他都是次要的。只要企業能為地方提供源源不斷的財源，其社會保障問題政府往往是睜一隻眼閉一隻眼。
分類分層，才能確保操作
鄭功成：農民工的社會保障問題，我現在仍然堅持2000年提出的一個觀點，就是分類分層來解決農民工的社會保障問題。“農民工”這個概念必須細化，第一類是已經城市化的農民工，大約佔15%到20%，他們多年在城市工作，有穩定的職業、穩定的生活來源和相對固定的住所等等。這類農民工應該逐步地接納到城市的社會保障體系裏來。第二類是以農業為主，以務工為輔的類型，對這部分人，你要用城市的社會保障體系來覆蓋他，首先農民工自己不幹，他出來打一個月、兩個月工，就會回去的，所掙的錢也是一分一分都要帶回去的。第三類是處於流動狀態的，今年在北京，明年在上海，後年在蘇州，處於非穩定狀態。他們將來有可能變成産業工人，也有可能回去再做農民。
對農民工，我們首先要解決的是工傷和職業病問題。工傷保險哪種類型的農民工都需要，這是我們制訂政策的著眼點。
何平：工傷保險是國際上發展的第一序列，但到目前為止，我們國家納入工傷保險的才4000多萬人，今年的目標擴面可能要達到6000萬人。《工傷保險條例》頒布以後，不管單位和個人是否參加工傷保險，只要農民工出了工傷事故，就由工傷保險部門出面來受理鑒定是不是工傷，如果是，就由其僱主負責對他進行賠償。
第二個就是大病。小病問題不大，因為現在農民工大部分年齡比較輕，身體比較好，有點小病身體也能扛。要是突然得個大病，要住院，要花幾千上萬塊錢，這種狀況下，他就應該有大病保險。大病保險應該説費用也非常低，像深圳、珠海，個人不用交錢，由僱主交工資的1%，基本就把他的住院保險解決了。
譚深：一個發展中的社會，特別是一個高速發展的社會，它本身就慢慢走向一種風險社會了。而農民工則是這個高風險社會中的一個高風險人群。
比如説交通事故，春運期間和平常，交通事故都是以農民工為主。還有就是農民工失蹤。我在調查中，發現這種事件非常多。此外還有隨時可能遭遇到的種種人身攻擊，包括被打、被殺、被搶、被偷等等。再有就是剛才大家都談到的生病。在北京，2002年的調查中，有一半人説他們在外出期間生過病，生病3次以上的將近20%，廣東這個比例佔到15%，全國的數字是10%。所有接受調查的人，都是正在工作的人，也就是説那些因為生病而返鄉的人，還不在這個範圍之內。如果都加上，比例會更大。
我非常贊成把社會保障擴展到農民工那裏，因為對於他們來講，如果沒有一個基本的保障，沒有一個基本底線的話，他們所遇到的各種各樣的風險，最後的結果就是由農民工本人，或他們的家庭以及未來他們的社區來負擔。
“你有沒有遇到身上沒有一分錢的時候”
譚深：除了工傷、大病等急需的險種外，建立一種針對性的社會救助制度，也為廣大農民工所急需。農民工有時可能會遇到一些意外的事件而得不到幫助，在這種情況下，社會的救助制度建立就很重要，比如重病及一些其他的意外事件。再有一個就是我們現在正在大力建設的法律援助。失業保險對農民工來講可能不太現實，但是我卻覺得失業對農民工的威脅會比對城裏人更加嚴重。農民工的收入很低，而且收入大部分是寄回家了，自己留下的僅僅是生活費，而他下一個月的生活費，很大程度上要靠他下一個月的工資。一旦失業，農民工立刻就變得衣食無著，陷入一種極大的困境，甚至絕境。因此失業問題對農民工來説是一個極大的威脅。北京的調查顯示，100%的人都有過外出期間找不到工作的時候，我們在廣東的調查結果沒有這麼高，但也佔到1/3。有人還做了這樣一個調查，“你有沒有遇到身上沒有一分錢的時候”。我們後來也把這個問題延伸到其他調查中，其結果就發現，身上沒有一分錢的狀況都佔到1/3。如果沒有一分錢，你可以想像一個人怎麼辦？我認為可以建立一些應急救助，比如説食品，這樣即使一個人身上沒有一分錢時，他也不至於陷入絕境，鋌而走險。
鄭功成：對農民工應建立一種特殊的救助制度。現在城市裏有最低生活保障，去年收容遣送站又改成流浪乞討人員救助站。我認為，農民工在城市打工，遇到特殊困難的時候，你不要讓他絕望。一個讓人絕望的社會，肯定不是一個健康的社會，所以救助是我們解決農民工中有特殊困難的人的有效途徑，這個恐怕是非常必要的，錢也不多，官民結合，政府掏一點，社會各界募捐一點，問題是可以解決的。（半月談）
新華網 2004年4月13日
