《證券投資基金法》（以下簡稱《基金法》）在１０月２８日已經通過了，中國的證券投資市場又有了新遊戲規則。有人認為，《基金法》的出臺，標誌著中國的基金業將進入一個新的發展階段。對於《基金法》産生的效果如何，現在對其評估還得拭目以待，特別是在市場環境下，《基金法》所能夠産生的效果更是相當不確定的。

一部好的法律，或一個市場擴展型政府，它的基本作用就在於如何來界定人們的權利或如何來界定産權，在於如何來保證經濟當事人之間簽訂的合約能夠有效地履行，在於個人的財富不被受到掠奪。如果以此標準來衡量我們的《基金法》，其規則的利弊也就自然顯現了。

目前中國，許多關於市場的法律頒布一部又一部，但是市場所發生的情況並沒有如人們想像的那好，這不僅在於市場的經濟生活永遠比用文字設定的法律要豐富，而且在於有法不依、執法不嚴，制定的法律條文不能夠轉化約定人們行為的規則，反之成了控制一部分人的權力。因此，對《基金法》的通過，我們不僅要看到比以往的進步，更重要的是要看到他的不足，看到它不被認真履行的可能性。

《基金法》作為證券投資市場的一部遊戲規則，它的根本目的是如何推動該市場健康有效的發展。而市場健康有效的發展動力在哪？它的內在機制是什麼？它就是市場競爭。《基金法》實質就在於如何保證市場競爭，就在於如何保證市場競爭的有效機制的形成。無論是對市場準入的規定，還是交易規則的確立，基金上市交易的重新厘定，都比以前的《證券投資基金暫行辦法》（以下稱《暫行辦法》）都有所改進。如基金管理公司的市場準入，既捨棄其意識形態的重負（如“穩定市場”和“高額回報投資者”），也放寬了組織與個人市場準入的條件；再如基金上市交易流通的問題，《基金法》將為基金上市流通轉讓搭了一座制度性的平臺，即除了規定由證監會核準、或授權證券交易所核準基金上市外，還規定由證券交易所制定基金上市交易的具體細則等。可以説，這些都是促進市場競爭好方面。

但是一部好的法律保護市場競爭最為核心的東西在於如何保障有效的資訊披露機制的建立、在於市場中弱勢的投資者的利益得到保護及不被掠奪、在於市場中的合同在協商下的簽訂及認真履行、在於設定對那些違法者的嚴厲懲罰等等。

因為，在現代金融市場中，金融市場的基本功能之一就是提供價格資訊（如利率、股價、匯率），幫助協調金融市場中不同經濟當事人之間的分散化決策。但是由於金融市場中存在著嚴重的資訊不對稱，個人所獲得的資訊往往是不完全的、不對稱的，甚至是扭曲了的。在資訊不完全、不對稱的情況，基金管理人隨時都可能對基金持有人權益進行侵犯。因此，建立有效的資訊披露機制是保證證券投資市場有效運作的關鍵。但是如何才能保證基金管理人及時、準確、完整地履行資訊披露義務呢？《基金法》對基金如何進行資訊披露、什麼情況下構成資訊披露不當都作了詳細的規定。如《基金法》詳細列明瞭應當依法披露的基金資訊，並要求披露義務人保證所披露資訊的真實性、準確性和完整性。同時，也規定了在公開披露的基金資訊中，基金管理人如果就證券投資業績進行預測，或者作出收益保底承諾，都將構成不法行為而面臨欺詐訴訟。也就是説，如果虛假披露基金資訊、違規承諾收益，這將受到法律的嚴懲。

可見，《基金法》把資訊披露提高市場健康發展重要高度。事實上，資訊是金融市場最為基本、最重要的資源，由於資訊原生上的非對稱性，基金管理人和託管人永遠是比基金持有人掌握更多更豐富關於基金的資訊，因此，基金管理人隨時都有可能利用其先獲得的資訊來侵害基金持有人的利益。為了保證基金持有人的利益不受侵害，公開、公平、公正的“三公”原則是證券投資市場最基本的準則之一，而公開原則又是實現公平、公正的前提條件，基金管理人及時、充分、準確、完整地披露相關資訊正是公開原則的應盡之責。有效的資訊披露機構則是公開原則的具體化。

但是，在以往的《證券法》及已出臺關於資訊披露機制條例也應該不少，但是各種違法事件同樣時有發生，其問題在哪？可能更多地在於要求資訊優勢方如何做及禁止如何做，而沒有規定他們做之後會承擔多少責任。《基金法》在９９條有一個總概括性規定，但這個規定如何執行仍然沒有細化。這就決定了證券投資市場資訊披露機制能否落實的關鍵。

在證券投資市場，制定法律的最根本目的或核心就是如何來保護基金持有人或投資者的利益。這也是《基金法》的基本宗旨，所以《基金法》明確地規定了基金管理人的首要職責就是為投資者利益最大化服務，而不是穩定市場。那麼如何才能保證投資人利益，《基金法》在明確基金持有人利益優先的基礎上，首先在於明確各方的責權利上。如對基金財産的損失問題，《基金法》規定了基金管理人與基金託管人依法律和基金合同的約定來履行其受託之職責。而且，還規定託管人如何對基金管理人的監督與制約。同時，對基金管理人與基金託管人的職責分配、基金持有人大會召集、議事及表決程式和規則、開放式基金回贖的情形、資産組合的具體方式和投資比例限制等，都要求基金合同作出約定。並對兩者不履行其職責的人並造成基金財産造成損害的，分別對各自行為造成的損害承擔賠償責任。這種對基金管理人與基金託管人責權利的清楚明確的規定，必然會促使基金管理人盡到忠實與善良管理的義務，從而使投資者的利益得到保護。也正是這意義上説，相對以往的諸多經濟立法，《基金法》在立法理念上有所突破。即把保護投資者的權益作為立法的宗旨。

當然，《基金法》對投資者的利益還表現在提升基金持有人的話語權上。如基金持有人有權建議召開持有人大會，有權對基金持有人大會審議事項行使表決權等。這樣，基金投資者對基金的業績評價，不僅可以“用腳投票”，也可以“用手投票”，從而使自己的利益更好得到保護。同時，保護投資者合法利益和民事賠償優先原則，這在新通過的證券投資基金法中得到了充分體現。法律規定，違反規定應當承擔民事賠償責任和繳納罰款、罰金，其財産不足以同時支付時，先承擔民事賠償責任。

如何保證基金管理人與基金託管人依法行事，如何保證對他們的行為進行有效監管，儘管《基金法》中有仔細的規定，但是《基金法》也與以往經濟立法一樣，仍然過於強調事前的行政監管，而事後的法律補救不足，更少通過司法途徑投資者權益的規定。如果僅是規定強調更多的行政程式來維護投資者的權益，那麼既無法體現《基金法》應有的作用，張揚行政監管的權力、增加行政監管的成本等。目前證券市場的出現情況就是如此。

還有從《基金法》來看，無論是基金管理人、基金託管人，還是基金持有人，對他們權利與義務都做比較明確的規定，對他們的過失行為作了如何處罰的規定。但對於監管機構來説，更重要是規定其權力，如何審批、審核及如何監管，但是很少規定監管者在監管失責時應該承擔什麼責任，沒有規定誰來監管監管者。這種對監管者的權力與義務明顯的不對稱，既無法防止監管者工作不力，也無法避免監管者與被監管者的合謀事件發生等。

《基金法》出臺了，其立法理念，規定的內容都要比以往的經濟立法要豐富得多。特別是在保護市場競爭、在保護資訊弱勢一方、在保護基金投資者的利益等三個方面為證券投資市場奠定了基礎。但是，《基金法》最為核心的東西應該是如何保護好投資者的權益，可以説，整個一部《基金法》對技術性方面，如市場準入條件、市場的運作規則，但是對投資者的權益最終保護上卻不是關注太多，特別通過什麼樣好的方式來保護投資者權益上著墨不多。在這種情況下，投資者的權益往往容易受到忽略。

儘管《基金法》的立法花了幾年時間，但目前存在有爭議與盲點的地方仍然不少，如私募基金問題、開放式基金短期融資問題等。這必然會給《基金法》今後執行帶來不少困難。很簡單，在法律立定時，這些問題都爭論不休，在現實市場中若碰到這些問題更是會不知所云。由於基金持有人天生的話語權及市場力的弱勢，在碰到這些問題，他們的利益更是難以受到保護。還有，國內基金公司創立之後，其名聲一向不好，而且受以往國內“基金黑幕”的影響及最近美國的基金錶現不佳，目前想借助《基金法》來帶動證券投資市場，估計並不是一件容易的事。 （易憲容）

中國經濟時報 2003年11月12日