我國糧食問題從總體上要主要依靠自己解決，完全自給自足或依賴他人都是不可取的。但糧食問題不是孤立的，要充分利用國內外兩個市場、兩種資源，把確保國家糧食安全與推進農業結構戰略性調整，提高農業綜合效益和競爭力，實施可持續發展戰略等長期目標結合起來。以提高糧食綜合生産能力和優化糧食生産佈局為主，以糧食儲備調節和糧食進出口調節為輔，保護好農民的種糧積極性，強化對低收入階層的糧食援助，是確保我國糧食安全的合理途徑。

從中長期看，由於人口增加，耕地減少，城市化加快，人民生活水準提高，我國糧食需求將呈剛性增長，糧食供求關係將是偏緊的。糧食是關係國計民生的特殊商品，確保糧食安全是一項長期的戰略任務。我國糧食問題從總體上要主要依靠自己解決，完全自給自足或依賴他人都是不可取的。但糧食問題不是孤立的，要充分利用國內外兩個市場、兩種資源，把確保國家糧食安全與推進農業結構戰略性調整，提高農業綜合效益和競爭力，實施可持續發展戰略等長期目標結合起來。以提高糧食綜合生産能力和優化糧食生産佈局為主，以糧食儲備調節和糧食進出口調節為輔，保護好農民的種糧積極性，強化對低收入階層的糧食援助，是確保我國糧食安全的合理途徑。

１、切實保護和穩定提高糧食綜合生産能力。

糧食生産的基本資源耕地、水資源等一旦減少，使糧食生産的能力遭到破壞，必然危及糧食安全。保護和提高糧食生産能力是確保國家糧食安全的基礎。調減糧食種植面積要穩步進行，要實現産需總量的大體平衡，近中期內全國糧食面積需要穩定在１６億畝左右。必須要嚴格控制各類建設用地對耕地尤其是基本農田的侵佔行為，通過復墾增加耕地資源，減緩總耕地資源的下降速度。要積極研究和推廣先進的農業節水技術，同時，保證灌溉設施得到保護和有效利用，並加大對水利設施的投資力度，提高我國水資源的利用率。要充分利用ＷＴＯ框架下的“綠箱政策”，強化糧食增産的科技支撐體系。應把提高糧食品質作為科技攻關和推廣的重點。國家商品糧基地建設要調整結構，向優質化方向發展。

２、優化糧食生産區域佈局，加強國家對糧食主産區的扶持。

確保糧食安全，並不意味著所有地區都實現糧食自給，更不能否定個別地區通過與産區交換或國際貿易而獲取糧食的可能性。要積極引導和強化市場對糧食供需的調節作用，從各地區追求區域內的産需平衡向全國供需平衡轉變。在東南沿海經濟發達地區和大中城市郊區，要積極發展經濟價值高的其他作物，不必追求過高的糧食自給率；西部要著眼于加強生態建設，繼續因地制宜地退耕還林，適度擴大林地和草地面積；南方要退耕還湖，擴大湖地面積；東北應適度壓縮既耗土地又耗水資源的稻穀生産，歸還和擴大濕地面積。我國糧食生産愈來愈向糧食主産區集中，即集中到東北三省、黃淮海平原、長江中下游平原等地區。要增加國家對糧食主産區的財政和信貸投入。

３、保護好農民的種糧積極性。

由於近年糧食供過於求，糧價持續走低，各種生産要素費用不斷上升，相當一部分農民種糧處於無利可圖狀態，農民種糧積極性受到嚴重影響。解決這個問題，一是在糧食放開經營後，必須探索對生産者進行直接收入補貼的方式。二是應當在降低糧食生産成本上想辦法。要依靠科學技術的進步，降低要素投入成本。逐步降低農業稅稅率，減輕糧食生産的稅收負擔，是保證糧食生産收益、增加農民種糧收入的有效的途徑。我們對中部地區一些縣糧食生産效益的調查表明，農村稅費改革後虛輕實重的農業稅，幾乎抽取了糧食生産的全部剩餘。建議由中央統一確定分期減徵幅度，在５年內實現取消農業稅的政策目標。這種“以稅惠農”的辦法最能保證農民直接受益，管理成本低，可操作性強。

４、完善國家糧食儲備制度。

糧食儲備是政府調控糧食市場、確保糧食安全的重要手段。但糧食儲備體系只是解決糧食安全的應急措施。確保國家糧食安全的基礎是在“地裏”，而不是在“庫裏”。我國糧食儲備制度目前仍存在很大缺陷，主要是國家儲備糧功能定位不明確，儲備規模過大，成本過高；國家糧食儲備暴露出了明顯的效率低、時效性差、透明度低等弊端。要對國家糧食儲備體系從制度上重新進行設計。一是要對國家儲備糧明確定位，合理確定國家糧食儲備規模。目前國家糧食儲備的政策目標主要有糧食安全目標、穩定收入目標、穩定價格目標和儲備本身的經濟效益目標。從近幾年糧食儲備運作看，價格支援和穩定生産者收入日益成為專項儲備糧的主要目標。事實證明，國家糧食儲備不可能擔負這麼多的政策目標。今後，價格支援和穩定生産者收入不宜設定為國家糧食儲備的目標。要通過建立對糧食主産區農民的收入支援制度，替代國家糧食儲備承擔的價格支援和穩定生産者收入的功能。確保國家糧食安全應是國家糧食儲備制度的最重要的目標。從這一原則出發，要合理確定國家儲備糧的規模。根據世界各國的經驗，糧食的安全儲備規模大約是糧食消費總量的１７％，其中專項儲備５％，週轉儲備１２％，即使不考慮農民手中的儲備，按全國總消費量的５％計，５００億斤的國家專項儲備規模即可達到國際公認的安全水準。這部分儲備只負責平抑趨勢産量與實際産量之間的差額，保障糧食安全。目前中央儲備糧的規模已達到１２００億斤，規模過大，要逐步降低。二是要由以前主要通過行政分配銷售儲備糧指標的做法，向中央儲備糧通過市場吞吐的宏觀調控模式轉變。從我國以往經驗看，糧食儲備的吞吐如果由糧食行政部門層層分解計劃指標，不通過市場進行，不能主動地、預防性地影響市場和引導價格，調控效果很差。三是應該打破國有糧食企業壟斷經營儲備糧的局面，鼓勵各類企業經資格審定後從事儲備糧經營業務，進行平等競爭。四是農戶糧食儲備對國家糧食安全起著重要作用，要採取相應的政策，主動引導農戶的糧食儲備行為。可以採取類似于糧食銀行的做法，鼓勵農民集中存糧。

５、依靠國際市場來調劑餘缺。

我國解決糧食問題必須立足於提高國內糧食綜合生産能力，但也要充分利用國際市場調劑餘缺和品種。適當多進口一點糧食對於保護和改善我國生態環境是有利的。從中長期看，我國的糧食自給率可平均保持在不低於９０％的水準上。從以往經驗看，出現過國內糧食供給相對平衡的時候卻大量進口，國內糧食減産供應緊張的時候又大量出口的怪現象。要統一協調糧食內外貿政策，要提高糧食進出口的運作效率，防止糧食的進出口方向與國內的供需實際嚴重脫節，減少“逆向調節”。今後應把糧食安全的重點放在基本口糧方面，對飼料用糧等採取更加靈活的策略。應推行南進北出的進出口策略。南方銷區可利用ＷＴＯ配額從國際市場進口玉米、小麥及其製品和飼料等産品，北方可利用市場區位優勢出口大米、玉米、小麥和大豆等農産品。

６、保障特殊群體的糧食安全。

糧食安全的基本內涵是指“確保所有的人在任何時候都能買得到，又能買得起他們需要的基本食品”。在我國，確保糧食安全應包括三項具體目標：一是保護和穩定提高糧食生産能力，確保糧食基本自給水準；二是通過進出口調劑、庫存吞吐，最大限度地保證糧食市場供求平衡；三是保障特殊群體的食品安全。目前我國農村還有２８００多萬貧困人口，城市還有不少收入低的居民包括下崗職工，而且幾乎每年我國都有一些地區遭受嚴重的自然災害。除此之外，有的是身體殘缺缺乏勞動能力，有的是嚴重疾病喪失工作能力等等。必須把保障這些特殊人群的糧食安全問題作為確保國家糧食安全的重要內容。要借鑒國外的一些做法，為需要救濟的低收入人口提供糧食援助，使其維持正常的生活。

７、儘快建立和完善糧食資訊預警系統。

目前，糧食生産、流通、庫存、消費等方面的一些基本情況，並不很清楚。如對糧食庫存量的看法就不盡一致。要開展糧食産、供、銷、存環節的跟蹤調查。加強對糧食播種面積的調查與核實。要對農戶存糧的情況進行動態監控。要逐步建立權威的糧食生産、消費、庫存資訊發佈制度。

（作者韓俊：國務院發展研究中心農村研究部）

中國經濟時報 2003年10月24日