農村金融問題有多嚴重？

    １、農村資金嚴重外流。

    按照目前的金融機構佈局，在農村地區吸收資金的正規金融機構主要有中國農業銀行、中國工商銀行等國有商業銀行、農村信用社和郵政儲蓄機構網點。除中國農業銀行外，其他幾家國有商業銀行很少在農村地區發放貸款，大都將資金轉到城市，農業銀行在農村的資金投放也呈逐步減少趨勢。近年來，國有商業銀行縣以下機構網點大幅減少，留下來的機構網點通過資金上存，實際上已成為上級行的“儲蓄所”。不僅商業銀行在農村吸收的資金絕大部分回流到城市，農村信用社實際上也成為農村資金凈流出的重要渠道。１９７８－２０００年期間，通過農村信用社農村資金凈流出４５１９．２億元。農村信用社凈流出資金中有一部分以存款準備金、轉存銀行款的形式流向中央銀行，還有相當部分的農村資金被農村信用社通過購買國債和金融債等方式大量轉移。郵政儲蓄機構的性質決定了它只吸收存款，資金轉給人民銀行，自己不發放貸款。近年來由於郵政儲蓄轉存款利率水準過高，為４．１３１％，高於金融機構在人民銀行１．８９％的存款利率，且無任何風險，儲蓄規模迅速增加，到２００２年１２月郵政儲蓄存款餘額為７３６９億元，其中６５％來自縣及縣以下地區，鄉鎮及所轄農村佔３４％。

    ２、農戶和農村中小企業農戶獲得貸款非常困難。

    ２００１年，我國貸款餘額為１１．２萬億元，其中農業貸款僅為５７００億元，佔５．１％。鄉鎮企業貸款為６４００億元，佔５．８％。即使加上農業發展銀行收購農産品的貸款，金融機構支援農業和農村的貸款餘額也僅佔全國貸款餘額的１７％。

    農業銀行支農力度減弱。８０年代中期以前，農業銀行全部貸款的９８％以上集中投向了農村。８０年代中期至９０年代初，為解決農産品“賣難”和扶持迅猛崛起的鄉鎮企業，農業銀行對信貸結構進行了重大調整，將每年涉農信貸計劃的６０％用於支援農副産品收購和鄉鎮企業發展。９０年代中期以後，隨著農業銀行商業化改革進程的加快，農業銀行金融資源的配置不再局限于農業和農村，加大了對農村電網、交通、通信等的支援力度。９０年代以來，其機構網點正逐步從農村收縮，農貸款的增幅趨緩，佔比開始下降，營業務也日益向城市和工業靠攏。目前，農業貸款僅佔農業銀行各項貸款餘額的１０％。

    農村信用社獨木難支。由於農業銀行大幅收縮農村基層業務，從而使農村信用社成為農業貸款的主要金融機構。從結構來看，農行的農業貸款佔全部農業貸款的比重由１９７９年的７４％下降為２００１年的２２．３％，農村信用社的比重則由１９７９年的２６％上升為７７．７％。農村信用社農業貸款的６０％以上是農戶貸款。雖然農村信用社是直接覆蓋廣大農村、網點眾多的正規金融機構，但為農戶提供的貸款非常有限。據統計，全國農戶貸款面為２５％。農業貸款佔農村信用社貸款的比重１９９０年為４６．２％，２０００年降低到３４．２％。在各大商業銀行紛紛撤出農村以後，僅靠農村信用社系統的信貸實力，根本無力解決農民貸款難的問題。

    農業發展銀行支農作用弱化。作為專營農副産品收購資金的供應和管理的農業政策性金融機構，隨著糧棉購銷市場化進程加快，糧棉流通領域政策性經營空間縮小，農業發展銀行糧棉收購貸款業務量出現大幅下降。

    ３、農村存在較高的金融風險。

    當前我國農村金融風險突出表現為：農村金融機構不良貸款佔比較大，信貸資産品質低下。到２００２年底，全國農村信用社不良貸款５１４７億元佔貸款總額的３７％。相當一部分農村信用資本金嚴重不足，經營已經陷入嚴重困境。目前，在四大國有商業銀行中，農業銀行的不良資産比率最高。在農業銀行所有貸款中，涉農貸款的不良貸款比率又是最高的。據統計，２００１年末，農業銀行專項不良貸款１８１７億元，不良比率為６６．３５％，高於全口徑貸款不良比率３１．２個百分點，高於常規貸款不良比率３８．２４個百分點；在常規貸款中，涉農貸款不良比率為３５．５９％，高於全部常規貸款不良比率７．４８個百分點。如果剔除農村電網改造貸款（絕大部分未到期），則涉農貸款不良比率達４２．７６％，高於全部常規貸款不良比率１４．６５個百分點。

    農村金融體制存在什麼問題？

    １、農村信用社普遍存在著産權不清晰、治理結構不完善。

    農村信用合作社的産權在一開始就沒有得到清晰的界定，全體社員對他們出資組建的信用合作社只有名義上的産權歸屬關係，而實際上的産權關係是模糊的，事實上是由國家控制的。由於所有權不清晰，導致農村信用社指望政府會對一切不良貸款負最終責任。信用社“三會”制度只徒有虛名，治理結構殘缺不全，“一人説了算”的“內部人控制”問題十分嚴重。這些問題的積累最終導致了目前農信社不良資産比例甚高。

    ２、貸款利率機制不夠活。

    就目前有限範圍內的試點來看，貸款利率的邊際浮動已達到１００％。這也就是説，在目前的貸款利率上限５．１４％的基礎上，實際年利率已擴大到１０．３％。由於農村貸款金額小、風險大，相應的貸款成本也高，因此這個浮動範圍還不足以使商業性機構獲得合理的資産和資本金回報來彌補其成本。對貸款利率的嚴格限制，給貸款人造成的損失越來越大，並且也最終給政府帶來了或有負債。

    ３、非正規信貸相當普遍，但沒有獲得應有地位。

    從借款來源看，農戶取得借款的主要渠道是民間私人借貸。據估計有５０％到６５％的農戶獲得了非正規貸款，農戶借款中民間借款所佔比例超過７０％。相當一部分鄉鎮企業通過民間渠道尋求高利貸融資。正常的民間借貸可以彌補正規金融機構的服務不足，但非正規金融領域的貸款利率遠遠超過了正規的貸款利率上限，必然增加了農民和鄉鎮企業的融資成本。

    ４、對農村金融市場的監管存在缺陷。

    中國人民銀行一直以來都肩負著雙重身份：一方面它行使金融監管職能，對中國的農村金融機構進行監管；另一方面自農村信用社脫離農行後，人民銀行便成為了農村信用社的管理者。這種雙重身份常常會互相衝突，也被廣泛視為是導致目前農村信用社諸多問題的根源之一。目前對農信社採用的是同其他金融機構基本相同的監管模式。到現在為止，尚沒有對農村金融市場的一套單獨的監管框架。為避免人民銀行既為農村信用社監管者，又是實質上的管理者的職責模糊，人民銀行的金融監管職能已移交給新成立的專職銀行監管的中國銀監會。但即便有了這些組織上的調整，究竟能否有效而實際的解決目前的問題，仍是個未知數。

    ５、缺乏支援一個有效的農村金融體系所必需的基礎條件。

    近年來，相當多的供銷、糧食和鄉鎮企業拖欠、逃廢、懸空銀行和信用社債務。扶貧貸款中被擠佔、挪用和“視貸款為救濟”的情況相當普遍。不良的履約制度嚴重影響了信貸資金安全，也限制了銀行和信用社對這部分農村地區和企業的信貸投入。由於沒有土地使用權市場，導致農民無法用土地作擔保來獲得貸款，而在其他國家通常都是用土地作擔保物的。引進信貸資訊系統可以有助於減少資訊不對稱對農村金融機構合理決策的不良影響和降低不良貸款率。同樣的，實行貸款評級分類也有助於提高審查借款人資質時的效率。這些金融基礎設施的缺失導致當前農村金融機構諸如所有權、法人治理、管理技能、員工激勵等方面的內在矛盾進一步惡化。

    怎樣推進農村金融體系的全面改革？

    從根本上解決當前我國農村金融中的突出問題，不能局限于對當前農村金融體系的小修小補，必須從農村金融體系的整體著眼，重新對農業銀行、農業發展銀行和農村信用社進行功能定位和調整，以建立一個更完善、更有活力的真正為“三農”服務的農村金融體系為目標，推行全面的農村金融改革。農村金融改革的重點：一是徹底解決農村信用社普遍存在的所有權不清晰、法人治理不善、管理水準較低以及缺乏有效的激勵機制和內部人控制等問題；二是解決利率管制、缺乏有效的監管框架問題；三是形成合理的農村金融機構體系。

    １、明晰農村信用社産權關係，因地制宜地選擇合適的改革模式。

    中央對農村信用社改革提出的總體要求是：明晰産權關係，強化約束機制，增強服務功能，國家適當扶持，地方政府負責。産權制度改革是農村信用社改革的核心內容。農村信用社産權制度改革的首要問題是歷年積累産權如何界定。農村信用社歷年積累産權的形成因素十分複雜，既有國家政策扶持，又有國家銀行（主要是人民銀行和農業銀行）支援；農村信用社歷年積累不只是現有在職職工的勞動積累，還有幾代職工的勞動積累；信用社停止社員股金分紅後，形成的積累也有社員股金的貢獻。事實上，農村信用社經過幾十年的變遷，其歷年積累産權關係已變得十分模糊。從政策和操作角度講，明晰農村信用社的歷年積累産權，存在著許多無法解決的難題。可以考慮將大量産權不明的農村信用社積累資本明確為國有，這部分國有産權可以委託經營，也可以出售。

    農村信用社改革的另一個難點是選擇什麼樣的改革模式。由於全國地區的差異，強調農村信用社必須按統一的模式改革，顯然是不合適的。改組後的農信社最終應同當地的實際情況、經濟發展水準以及各個農信社自身經營狀況相適應。目前這方面有兩個改革思路值得探討。第一種思路是將農信社改組為機構式的結構。如在發達地區，經營較好、更適合商業化運作的信用社，應該轉變為地方性股份制商業銀行。這種結構是以所有權本地化和自主的獨立管理為基礎的。第二種思路是把農信社改組為層級制的機構。如借鑒國外合作銀行發展的成功經驗，將信用社改造成真正的合作金融組織；或在將現有的農村信用社改為中國農業發展銀行的基層網點，主要經營政策性貸款。第二種思路主要適用於經濟發展水準較低、缺乏必要的風險管理和其他金融操作知識技能的地區。總之，要因地制宜地選擇農村信用社的組織形式。只要對服務“三農”有利，任何形式的産權制度改革都應該被允許進行。無論採取哪種組織形式，都必須要解決所有權不清晰、法人治理不善的問題，只有這樣才能真正解決政府實際上總是對信用社不良貸款最終負總責的問題。

    ２、改變傳統的利率管制的模式。

    利率管制帶來的負面影響不僅是資金使用價格的扭曲和金融資源配置上的不合理，而且還直接影響到商業性金融機構在農村金融市場上的營利水準。要根據市場需要，實行更大範圍的利率浮動，逐步放開利率管制，以適應商業性金融機構在農村金融市場上從事金融活動的需要。

    ３、建立有效的監管框架。

    不僅要充實監管人員力量，更主要的是應改進監管理念，完善監管技術，提升監管品質和效率。要儘快出臺《農村合作金融法》等農村金融法律法規，確保包括農業銀行、農業發展銀行、農村信用社和按照合作原則建立的新的合作金融組織、民間金融共同為農村經濟提供服務。

    ４、建立多元化的農村金融服務體系。

    就目前農村發展的金融需求來看，僅僅是信用社還難以獨立支撐。商業金融、政策性金融和合作金融同時並存才有可能滿足農村經濟發展所必須的多樣化的金融需求。增強農業銀行為“三農”服務的功能，恢復農業發展銀行的政策性功能，允許非國有資本進入銀行業及發展中小型商業銀行，提供其他的激勵政策鼓勵其他商業銀行為農村發展服務，已經成為重構農村金融體系的緊迫任務。

    加大商業金融的支農力度。必須扭轉中國農業銀行近年來出現的“離農”傾向，切實加大中國農業銀行對農業和農村經濟的支援力度。中國農業銀行要辦成全面支援農業和農村經濟的綜合性銀行，主要使其為農業和農村經濟發展提供綜合性金融服務。農業銀行在農村吸收的存款必須拿出一定的比例用於農村信貸。國家應通過稅收等政策引導商業銀行把一定比例的資金用於農業。

    強化政策金融支農作用。政策性金融是世界各國普遍運用的基本符合ＷＴＯ協議要求的重要支援手段，其本質是準財政，是財政與金融手段的有效結合。農業發展銀行應該重新定位，真正發揮政策性銀行的作用。國家應整合對農村的資金投入，區分國家必需的財政投入和國家予以補償的財政投入。對農村的公共道路、重大的生態環境建設工程、農業的基礎科學研究建設等可以由中央和地方財政無償投入，除此之外，中央財政和省級財政應列出一部分預算用於補償性財政支出，即向有政策性金融業務的機構提供貼息資金和呆賬損失的彌補，用少量的財政補貼引導社會資金流向農業和農村。農發行將突破單純依靠央行再貸款的路徑，通過發行債券，向資本市場直接融資。

    解除信用社沉重的包袱，增強農村信用社支農能力。解決當前信用社近４０００億元的累積虧損和呆壞帳，是增強其支農能力的一個前提條件。對農村信用社因各個改革時期國家政策導向所形成的沉澱資金，應比照國有商業銀行的政策，對此類不良貸款予以剝離。對於已經扭虧無望、難以為繼的農村信用社，必須要堅決予以關閉。國家可借鑒國外合作金融經驗，對農業貸款利息收入免收營業稅，降低所得稅率，減輕農村信用社的負擔。

    發展農村小額信貸。借鑒了孟加拉等國家的模式，我國小額信貸試點已經有快１０年了。２００１年人民銀行發起了一個鼓勵農村信用社開展小額信貸的項目。這個項目覆蓋的範圍相當廣，到２００１年底已經有３２，０００家農村信用社開展小額信貸服務，幾乎佔到了整個農村信用社的８０％，約有２５％的農耕戶獲得了這種貸款。人但小額信貸項目大多數是依靠人民銀行再貸款支援維持下去的，沒有達到一定程度的覆蓋率。要把發展小額信貸作為信用社的業務重點，採取措施逐步擴大無抵押貸款和聯保貸款業務。要使小額信貸向制度化、機構化和可持續方向發展。

    理順郵儲轉存款利率，建立農村資金良性迴圈機制。為了體現公平競爭的原則，應在開放郵儲自主運用資金渠道的同時，把郵儲在人民銀行的存款利率降到與其他金融機構相同的水準。郵政儲蓄自主運用的資金可以購買國債，也可以購買政策金融債。特別是可以購買農業發展銀行的債券，做到取之於農、用之於農。（作者單位：國務院發展研究中心）

    中國經濟時報 2003年6月9日