——兼談當前經濟形勢

我國經濟自２００２年第一季度開始，增速逐季遞增，到今年第一季度，增速提高到９．９％，是１９９７年以來季度ＧＤＰ最高增速。受非典影響，４－５月份工業增加值的增速比第一季度有所回落，第二季度ＧＤＰ增速出現較大幅度下降，只有６．７％。但非典結束後，經濟迅速恢復了強勁的增長勢頭，７－８月份工業增加值分別達到１６．５％和１７．１％。經濟增速回升，説明１９９８年以來持續的擴大內需政策的效應逐步顯現，也説明經濟內在的增長動力不斷增強。從各种經濟活動的內在發展趨勢看，目前我國經濟似已開始進入新一輪快速增長週期。２００３年預期經濟增長將高於２００２年的增速。但在此過程中，經濟增長趨強的動力尚不太穩定。在投資、出口、工業生産高速增長的同時，消費和就業卻比較疲弱，內需尚未全面啟動。消費品和生産資料價格指數由負轉正，但上升乏力，物價指數仍在合理區間擺動。現在我國現實經濟增長率在向潛在經濟增長率提升，但還低於潛在增長率。即使一時達到，也有可能回擺。經濟生活中雖然出現局部過熱現象，但離真正全面過熱還有相當距離。

在這樣的宏觀經濟形勢下，宏觀經濟政策的取向，自然不能從積極財政政策和穩健貨幣政策（我以為從總體上看，是對付通貨緊縮趨勢的適度從松的政策）轉向從緊的政策。而應繼續保持政策的延續性穩定性，繼續保持某些鬆動，以支援需要發展的行業和企業，增加就業崗位；對於經濟中的熱點要適當地引導，對於局部過熱的經濟活動予以削峰的措施。總之宏觀政策要逐步向中性的調控方向過渡，上下微調，適度鬆緊。這樣既可以繼續提升現實經濟增長率向潛在增長率靠攏，並可以預防未來可能出現的通脹擴大的局面。

當前宏觀經濟形勢總的來説是走勢良好，只要對現行政策作某些調整，即可保持近期健康發展的勢頭。我們的注意力要更多關注經濟發展中的中長期問題，特別是一些非均衡發展的問題，包括經濟增長與就業增長的均衡，投資增長與消費增長的非均衡，城鄉、地區經濟發展的非均衡，經濟發展與社會發展的非均衡，收入分配差距急速擴大，經濟改革與政治改革不配套，等等。這種種方面發展的不協調。越來越成為我國國家發展的瓶頸，迫切需要研究解決的途徑。我在下面想講一個有關社會發展與經濟發展的關係問題，即政府職能和財政功能由經濟建設型轉為公共服務型的問題。

一

今年上半年，抗擊非典的鬥爭，引發了許多令人深思的問題，使人們領悟政府和社會怎樣行為才能更合乎理性。討論過程中形成的一個認識是，政府職能和財政功能需要轉型。政府要從經濟建設型轉向公共服務型政府，財政要由投資型財政轉向公共型財政。這個意見的表述是否完全確切有待推敲，但其傾向性似已為理論界認可。事實上，也得到黨政領導某種積極的反應。比如領導講話中強調，通過非典鬥爭，我們比過去更深刻地認識到，我國經濟發展和社會發展還不夠協調，從長遠看，要進一步研究切實抓好促進經濟與社會的協調發展。糾正經濟發展與社會發展的不協調，促進其協調發展，當然可以不一定包括上述政府職能和財政功能的轉型，但也可以包括這一含義。從長期來看，經濟發展與社會發展是互動的，相互促進的。但從近期來看，因為公共資源的有限性，就有一個優先分配到哪一方面的問題。我國從１９８２年和第六個五年計劃以來，就在國民經濟計劃的標題上加上了社會發展的字樣，迄今公共資源的分配以經濟建設為重，今後要不要調整，是一個需要考慮的問題。

二

對於政府職能與財政功能的轉型，由經濟建設為中心轉為以公共服務為中心，論者並不是完全沒有疑問。從大道理講，十一屆三中全會以來，全黨工作的重點，已經轉移到經濟建設上來，而且，抓經濟建設又是社會主義初級階段黨的基本路線的“一個中心”，整個基本路線是一百年都不能動搖的。這是我們大家共同認可的事情，怎麼能把工作重心從經濟建設轉到其他方面。需要注意的是，把全黨工作重點轉移到經濟建設上來，是針對過去以階級鬥爭為綱來説的。社會主義社會的主要矛盾是什麼，過去説是資産階級與無産階級的階級矛盾，十一屆三中全會恢復了八大提出的落後的社會生産力與人民日益增長的物質文化需要的矛盾。故而工作重點要從階級鬥爭為綱轉移到經濟建設上來。這裡，經濟建設的對立面是階級鬥爭而不是社會建設，這是從黨的基本路線的高度提出的，不是政府職能、財政功能層次的問題，在後一層次上，可以探討經濟建設與社會建設孰先孰重的問題。再説“經濟建設”作為全黨工作重點是十四大的概括，小平同志在更多場合用的是“社會主義現代化建設”作為全黨工作重心，其含義更為廣泛，自然既包括經濟建設，也包含社會建設。他把社會主義現代化建設落腳到“發展生産力”，也是有深刻內涵的。因為人是最主要的生産力，人力資本是最重要的發展資源。投資於人本身的發展，應當是發展題中應有之義，而投資於人的發展也屬於社會發展的範疇。“發展是硬道理，中國解決所有問題的關鍵在於依靠自已的發展”，發展應該包括人的發展即社會發展的含義在內，這是無疑義的。

三

關於經濟增長與社會發展的關係問題，不是一個新問題，但又是一個新問題。８０年代初我們研究經濟發展戰略問題時，就指出增長不等於發展。當時一些中外發展經濟學者認為，過去發展中國家一般熱衷於追求以ＧＤＰ為中心的經濟增長，引發許多社會問題，他們主張“新”的發展戰略，應當是滿足人們的“基本需要”為主要目標的發展，包括減少失業率，提高識字率，降低嬰兒死亡率，延長預期壽命、實現分配公平，等等。１９８３年，在研究我國經濟發展戰略目標的轉變時，我們提出了要把追求ＧＤＰ的經濟增長目標轉變為在經濟增長基礎上滿足人民日益增長的物質文化需要，使人民獲得實惠為目標。當時這是針對過去長期單純地為生産而生産，為革命而生産，把經濟增長作為最高戰略目標，置人民生活于次要地位的片面做法提出來的，最一般最基礎的要求。應該説，撥亂反正以後，２０多年來，這一要求已經得到基本實現。隨著經濟增長，人們的物質文化生活大大的改善了。但是不能否認，在我們的工作中，片面追求經濟增長的習慣傾向依然存在，ＧＤＰ增長事實上依然作為政績考評的主要指標。各級政府特別是地方政府把主要精力放在圍繞每人平均ＧＤＰ增長的經濟建設上，政府職能在經濟建設上，而在公共服務上偏弱，致使大量社會問題，重重社會矛盾難以得到及時的緩解，遇到像非典那樣的社會危機，也一度陷於被動。另一方面，在此時期，經濟增長與社會發展的關係，在學者和公眾的認識上有了進一步的提升。實施以人為中心的人類發展戰略，或稱人本主義的發展戰略，已成為人類的共識和選擇。越來越多的人們認識到經濟增長本身不是目的，它只是實現社會發展的手段。發展的政策目標應當是提高人的生活品質和增強人的能力，提高人類發展水準，而不僅僅是每人平均ＧＤＰ水準。這些新的提法，與２０世紀８０年代初滿足人們“基本需要”的“新戰略目標”一脈相承，是其發展和充實，它要求政府把消滅貧困、充分就業、良好教育、身心健康、機會均等、社會公正、環境保衛等等全社會關心的事情放到重要地位，解決不同社會群體的需要，特別是低收入群體能夠獲得公共服務。政府職能從經濟目標優先向社會目標優先的轉變，日益成為時代的課題。

四

我國市場化經濟改革進程，也為政府職能、財政功能的轉換奠定了堅實的基礎。且不説財政資源實力增長遠比過去雄厚。過去計劃經濟時期，國家統攬一切經濟活動，政府充當企業投資和營運主體，從航太石油到餐飲服務，都由國營公營。隨著市場化改革的前進，多種所有制共同發展格局形成，市場經濟主體不應再由政府承擔，轉應由企業主要是民營企業來承擔。國有經濟集中到關係國家安全、經濟命脈、自然壟斷等關鍵領域，以及民營經濟暫時無力或無利進入的重要部門（如高科技的前沿開發），發揮其控制力。政府對上述關鍵、重要部門應作必要的投入；但是其經濟職責，應主要放到為發展經濟創建良好的市場環境，提供穩健的宏觀調控上來，不宜再過多地參與競爭性盈利性行業的投入。政府應更多地把注意力和公共資源投向提供公共産品和公共服務，轉向為社會發展政策提供財政保障方面來。現在人們爭論的問題，不在一些公共基礎設施部門是否可以吸收民間資本投入，這個問題似已解決，當然在實施過程中仍有障礙有待克服。爭論的另一個問題是，國有經濟要不要從一般競爭性盈利性行業退出。我們也不贊成國有經濟馬上全部從競爭性行業退出，事實上如汽車、石化、鋼鐵等行業，國有經濟憑其規模實力優勢和行政特權（壟斷、寡斷）優勢，支撐得還是蠻好。在民營企業逐步成長足以取代國有經濟以前，國有經濟不必急於退出競爭性盈利性行業。但從經營競爭優勢上説，競爭性盈利性行業還是以逐漸民營化為好，政府不必與民爭利。現在國有工業企業以三分之二的工業資本，７０％以上的銀行工業貸款，只創造了二分之一的工業産值，説明它的資源配置效率，如果沒有規模實力優勢和行政特權優勢，經營優勢是不易保證的。同時國有企業在資産管理上多層次委託代理，所有者到位與內部人控制問題十分複雜，再加上許多説不清道不明的渠道，導致國有資産每年成百億的流失，成為難堵的黑洞。所以政府過多參與競爭性行業的利弊，需要認真考慮。政府逐步從競爭性行業抽身騰出來，把注入這一經濟領域的公共資源力量轉到提供公共産品和社會服務上來，才能做到既不越位，也不缺位。

五

公共産品和公共服務的提供者，除政府外，還包括社會組織、民間協會、志願團體一類非盈利組織，它們在發達國家起了相當作用，但在我國目前還沒有得到廣泛的發展，在這種情況下，除了努力發展這類非盈利組織，公共産品與服務的供應目前更要依賴於政府。無論從道義上還是從經濟上講，政府應當是公共産品和社會服務的提供主體。政府提供公共産品和服務，是補償這方面市場機制的失靈。同時政府可以通過強制性的稅收及發行公債等，使公共産品與服務的供給成本得到補償。因此政府提供公共産品和服務是責無旁貸的。反之，盈利性、競爭性行業的發展，市場可以承擔，政府不必插手。但是目前各級政府，尤其是多數地方政府仍然把自己當作經濟建設的主體，看輕自己作為公共産品和公共服務天然提供者的角色，仍然把發展經濟當作政府的第一職責，把公共服務當作第二職責。不少地方政府直接籌劃和投資到競爭性項目，特別熱衷於大搞政績工程，而用於公共服務的資金（如義務教育、公共衛生經費等），卻長期捉襟見肘，越是基層財政這種情況越是突出。從全國來説，若干年來，經濟建設支出在全國財政總支出中的比重，佔第一位，最高年份達到５６％。１９９９年社會福利衛生體育事業支出僅佔當年全國財政支出的１．２３％，而黨政機關和社會團體支出佔當年財政支出的６．１８％。鉅額的行政管理費用支撐著過多的政府供養人員，雖然説政府機構也提供“公共産品”、“社會服務”，但機構設置不合理，在職人員過多，實際上是“公共産品”的越位供應或虛耗。經濟建設費用過多和公共支出的虛耗，擠佔了稀缺的公共資源，侵蝕了政府的財力，使得社會急需的公共産品和服務，如公共設施、社會保障、基礎教育、公共衛生等等方面供給不足或無力供應。由於若干年來我們沒有把財政的行為目標鎖定在滿足社會公共需要上，在社會公益事業方面投入太少，欠帳太多，因此社會問題越積越多。首先為了緩解社會矛盾，保持社會的穩定和安全，進而實現以人為本的發展目標，普遍提高全體人民特別是低收入群體的福利，我們還得在社會公共需要的領域加大國家資源的投入，而且要加快從那些不屬於社會公共需要的領域抽身，降低財政支出中用於經濟建設的比重，壓縮越位的公共産品和非公共産品的支出，把更多的公共資源用到真正社會公共需要的領域來。

六

我國公共産品與社會服務的供給不足，是多部門現象，許多領域都存在這個問題，需要大力加強這方面的政府職能和財政支援。這裡謹以衛生與教育為例，談點看法。

衛生領域。前述２０世紀８０年代初研討發展戰略問題時，海外學者對中國發展戰略在滿足“基本需要”方面達到的成就曾有所肯定，認為是發展中國家的典範。當然在貧窮是社會主義的大背景下，中國只能解決最低水準的社會保障。如２０世紀６０、７０年代，中國農村醫療體系有過輝煌。這個根植于最基層農村的公共衛生體系，採取合作醫療的形式，籌集資金，赤腳醫生處理最常見的疾病，這一體系儘管不很完善，但為不少農民提供了最初級的衛生醫療保障。然而，隨著醫療衛生體制進行市場化的改革，使農村合作醫療制度逐步解體，合作醫療覆蓋的人口減到１０％以內。廣大農村地區農民小病不看，大病看不起，看大病意味著傾家蕩産。農村衛生醫療處於風雨飄搖之中。這不能不説是改革在醫療衛生方面的一大失著。有專家指出，在經濟體制改革過程中，醫療領域出現了“市場化過度”和“市場化不足”並存的情況。一些本應該由政府承擔的服務和産品，轉由市場提供，使農村較貧困的缺醫少藥的人口無法獲得基本的醫療衛生服務。而一些本應主要由市場提供和分配的醫療服務資源，政府卻在負擔，如政府醫療衛生資源集中投放于城市，佔總資源的８０％，其中三分之二又集中投在大醫院。世界衛生組織公佈２０００年醫療衛生服務報告中披露，１９１個國家和地區醫療衛生資源分配公正指數中，中國排１８８位，是最不公平的國家之一。我們應當由此深刻反省，在醫療衛生工作方面，政府行為與財源分配嚴重失誤。要儘快糾正這種失誤。要儘快加強農村公共衛生建設，特別是加強農村醫療救助體制建設和重建農村合作醫療制度，使農民看得起病。最近，財政部有關人士表示，中央和地方財政將聯合加大投資力度，加快農村公共衛生建設，為全國９億多農民織張“健康網”，國家將投資數百億元加強縣級衛生機構和鄉鎮衛生院基礎設施建設，強化鄉村衛生人員培訓，並加快開展農村新型的合作醫療事業。這是農村公共衛生事業改革的一個良好轉折與新的開端，我們祝願它能廣泛開展，使廣大農民得到應有的醫療衛生服務。

七

基礎教育問題。教育是最重要的人力投資。強制性的義務教育，所有公民都應接受，原則上應由中央和地方政府完全負責提供，使所有公民都有起碼的識字和謀生能力。眾所週知，個人受教育的程度越高，在其他條件相同時，其就業與牟取收入的能力也越強。相反，受教育的程度越低，其就業和和收入能力愈弱。據國家統計局的一項測算，我國每人平均收入在不同教育程度之間的比率，大專以上：高中：初中＝４：２．７：１。十六大提出要提高中等收入者的比重，這是縮小收入差距的重要措施。要提高中等收入者的比重，除了其他的辦法外，最重要的辦法是提高勞動者的平均教育水準。現在我國高中大專以上畢業生佔就業人員比重很小。義務教育供應不足，很多老百姓沒有基本的能力進入勞動力市場。尤其相當多農村兒童、青年、成年不能獲得改善其生活水準所必須的教育，而被排斥在現代化進程之外。２００２年我國文盲人口占總人口９．２％，小學初中文化程度人口占６８％，大專以上文化程度人口共佔４．４％。在全國就業人口中，中等以上文化程度在職人員只佔９％。以這樣人口教育文化結構，要提高中等收入者的比重，豈非緣木而求魚（西方發達國家中等收入者群體一般都佔到在業人口的半數以上，中國社會科學院“當代中國社會結構變遷”課題組研究顯示，２００１年我國中等收入者佔總人口的比重約在１５－２０％之間）。要解決這個問題，關鍵的途徑是擴大基礎教育的年限，使全體公民都具有高中教育和中等職業培訓的水準。我建議把現在的義務教育的年限由九年制逐步延長到十二年制，並大力創辦中專等中等職業學校，施以義務培訓，以提高公民的知識技能和就業能力。當然在這之前，第一步要做到九年制義務教育的充分供應和真正普及，應該説這一點我們在農村還沒做到。九年制義務教育１９８６年六屆人大四次會議立法推行，到現在已經十餘年，２０００年宣告基本完成。現在我國的經濟實力、國家財力有了顯著的提高，２００２年國家財政收入１萬９千億元，為１９８６年的近９０倍。加上財政支出結構的調整，更有條件擴大基礎教育産品的公共供應。降低財政支出中經濟建設經費比重，減少公共支出的過度虛耗供應，大量的財源可以用來擴充義務教育。人力資本投資帶來的未來回報（包括經濟的和社會的效益），比起物力資本的投資（經濟建設）的效益，遠遠更為重要，更為根本。先進國家和經驗，可資借鑒。這是決策者應當三思，慎選，要有遠見和決心的事情。

八

政府職能和財政功能，由經濟建設型轉為公共服務型，有沒有障礙？有的。我認為，首先要克服觀念上的障礙。現在雖然強調經濟和社會協調發展的方針，但一部分幹部總認為，社會建設雖然重要，但第一位還是經濟建設，只有在經濟建設的基礎上才能搞社會發展。因而在公共資源分配上，總是傾向於優先投資于經濟建設項目，而對社會發展項目就不那麼大方。他們沒有認識到市場化的改革已經將經濟建設主體由政府移向企業，只看到經濟建設投入有回報，可以增加財政收入，而社會事業的投入只增加財政支出。這是一種極端短視的觀念，也不符合三個代表的精神，需要思想上的啟蒙。另一種障礙，如人民大學高培勇博士所雲，是體制慣性障礙。比如現在財政支出投入有些不屬於公産品的範疇，像對競爭性、盈利性行業國有企業的投入，本應納入市場運作，不應佔用公共資源。但由於多年計劃經濟的慣性，並且涉及部分人員的切身利益，想從龐大的國有企業抽身很難，將它交給市場有一個過程，國家還得保證對它們的投入。不少財政支出並沒有投向公共財政應當投向的範圍，而是滿足某些特定受益範圍人的需要，本該由市場或社會負擔的。在迅速增長的各類事業費的供給範圍中，如有些培訓中心、報社、出版社、協會、學會等，既不屬於公共産品也不屬於準公共産品之列，根本不應當由財政供給資金。如果這些體制慣性障礙不能去除，上述政府職能和財政功能的轉變也是很難的。只有加快深化經濟體制和政治體制改革，掃除這些體制慣性障礙，才能使我們的政府和財政的運轉，走上更好的以人為中心的人本主義的社會經濟發展的軌道，滿足日益增長的人民物質文化的需要。 （劉國光）

經濟參考報 2003年10月15日