■美國當地時間6月1日（北京時間6月2日淩晨），美國總統布希致函國會，正式要求將中國的“正常貿易關係地位”延長一年。這一舉動本在人們的預料之中，只是因為這一決定正值中美關係遇到波折之時，所以還是引起人們對於布希對華政策的揣測。
■年度審議對華貿易地位是冷戰的遺産
儘管去年美國國會通過議案，同意在中國加入世界貿易組織後給予中國永久正常貿易關係地位，但由於中國至今尚未加入世貿組織，所以今年國會還要依據以前的程式繼續審議對華貿易關係問題。
現在所稱的“正常貿易關係”是從以前所謂的最惠國待遇地位演化而來。1974年，美國國會通過的“傑克遜 瓦尼克修正案”規定：如果“非市場經濟”國家要獲得最惠國待遇，就必須滿足兩個條件：其一是同美國達成相互給予最惠國待遇的互惠條款協定，並獲得國會批准；其二是必須滿足自由移民的條件。依據這一修正案，美國政府對有關國家的最惠國待遇進行一年一度的審議。當時國會通過這項修正案主要是針對前蘇聯限制猶太移民而採取的措施。由此可見，最惠國待遇問題的出現實際上是冷戰的産物，但這種影響卻延續到今天，已經和目前經濟全球化的大潮背道而馳。
“傑克遜 瓦尼克修正案”適用於所有“非市場經濟”國家, 因此中國也就必然受到該修正案的約束。1979年，中美建交後簽署了雙邊貿易關係協定，決定相互給予對方最惠國待遇。不過，美方還是依照“傑克遜 瓦尼克修正案”，堅持對中國最惠國待遇地位實行年度審議。1989年後，美國國內一些人力圖利用貿易問題對華施壓，從而使最惠國待遇問題成為影響兩國關係的重大政治問題。不過，每年在經過了激烈的爭吵之後，美國國會都延長了中國的最惠國待遇。
需要指出的是，最惠國待遇並不意味著一個國家給予另一個國家更加優惠的待遇，只是相互給予對方産品非歧視性的待遇。因而這種待遇並非是一種恩惠，而只是相互之間進行正常貿易的基本條件。為了不使民間誤以為“最惠國待遇”是美國給予中國的“恩惠”，1998年7月，克林頓總統簽署法案，將“最惠國待遇”的提法改為“正常貿易關係” (簡稱NTR)。
■中美經貿往來日趨頻繁
自從上個世紀的90年代以來，中美關係波折不斷。與此形成鮮明對照的是，中美經貿往來卻日趨頻繁，雙邊貿易額迅速增長。目前，美國是中國的第二大貿易夥伴；中國則一躍而成為美國的第四大貿易夥伴。經貿已經成為雙邊關係中的一個重要基石。
中美雙方都從雙邊經貿關係中受益匪淺。美國是中國最大的出口市場，中國有將近1/3的商品出口到美國。而美國去年對華出口達到162億美元，使得35萬到40萬的美國人就業或直接從中受益。不僅如此，來自中國的價格低廉的日用品有助於美國保持低通脹，有助於提高美國人的生活品質。
伴隨著中美間經濟依存度的不斷加深，在增加美國對華制裁威懾力的同時，也大大增強了中國的反報復能力。依存度的大小不僅僅表現在經濟總量上，還表現在部門産業和産品對他國市場的依賴程度上。中國市場對於美國的飛機製造業、通訊業和農産品等都具有越來越重要的意義。而中國經濟的高速發展和未來加入世貿組織所帶來的巨大商機，對許多國家來説都是十分誘人的。
延長對華正常貿易關係對於中美雙方來説都是十分重要的。如果美國不繼續延長中國貿易關係地位，美國的工商業、農業、工人和消費者就會受到損害。而且，美國兩個重要的貿易夥伴香港和台灣地區也將遭受重大損失。應該説，中美經貿合作對於東亞乃至亞太地區的經濟繁榮都有不可替代的影響。發展對華貿易關係符合美國的經濟利益。
中美之間經濟聯繫的日趨緊密，還在美國國內構築了維護對華關係的利益群體。主要出於維護自身利益的需要，以美國工商業、進出口業、農業和零售業為主體的利益集團主張發展對華關係，積極遊説美國政府，在很大程度上抵消了來自勞工組織、人權集團、宗教右翼組織、藏獨勢力以及環保組織的反華活動，為中美關係的發展做出了特殊的貢獻。即使是目前對華頗為強硬的布希政府，也必須要考量他們的要求，因為他們是其重要的選民基礎。
■延長對華貿易地位符合美國的戰略利益
長期以來，美國就一直試圖對中國施加影響，依照自己的模式來塑造中國。這一目標在中國不斷崛起的形勢下就更為明確和緊迫。
發展對華貿易關係已成為美國對華戰略的一個不可或缺的組成部分。
如何應對一個不斷崛起的中國，是擺在美國政府面前的一大挑戰。如果對華推行赤裸裸的遏制政策，不僅力不從心，而且難以獲得其盟友的支援。不僅如此，如果處置不當，反而會將中國推到不得不同美國對抗的位置上。這是美國所不願看到的局面。對於美國民主、共和兩黨主流派來説，最好的途徑是通過與中國的交往，努力對中國施加影響，推動中國的改革。在他們看來，發展對華的貿易關係，不僅可以使得美國從經濟上受益，而且有助於傳輸美國的價值觀。相反，如果取消正常貿易關係，就會削弱中國國內的改革力量，不利於美國對華戰略目標的實現。
正是基於這種考慮，克林頓政府時期，美國對華推行“接觸政策”。美方希望通過對華“接觸政策”把中國納入西方所主導的國際體系，使用各種規則來“規範”中國的行為，力圖影響中國發展的方向，從而使得不斷崛起的中國不會對美國的利益構成重大衝擊。
新上臺的布希政府也不可能完全推翻這一戰略，只是會更為明確地推行政經分開的政策，也就是在安全層面的問題上推行強硬政策的同時，繼續尋求同中國發展貿易關係。即使在發生“撞機事件”而使中美關係極度緊張之時，布希也表示支援發展對華貿易關係，支援中國加入世界貿易組織。5月29日，布希在洛杉磯國際事務委員會發表的演講中指出，貿易可以促進中國開放，推動中國的民主發展，同時可以穩定亞洲，有利於美國的經濟繁榮。6月1日，布希再次強調，正常對華貿易關係將有利於兩國關係的發展，促成一個經濟上開放，政治上穩定、安全的中國。也正是因為如此，國務卿鮑威爾在《華盛頓郵報》上發表文章指出，“與中國進行貿易不僅是好的經濟政策，它也是好的人權政策和好的國家安全政策”。
■美對華政策：接觸與防範並存
布希上臺以來，中美關係似乎風雲突變，跌宕起伏，處於一種不確定的狀態。中美在人權、導彈防禦系統、台灣（對臺軍售、允許李登輝訪美和陳水扁過境）、西藏等問題上都發生了分歧和衝突。中美戰機相撞事件更是一度將中美關係推到了危機的邊緣。所有這些事件的出現，都或多或少地對雙邊關係的健康發展構成了負面的影響，似乎給人一種“山雨欲來風滿樓”的感覺。
美國的對華政策一直是接觸與防範並存，兩者在目標上並行不悖，都是為了維護美國的國家安全利益。即使是主張對華推行“接觸政策”的主流派人士對於中國未來的走向也有一種不確定感，他們不能保證未來中國不會對美國的利益構成威脅。而對華“接觸政策”反對派的聲音也並沒有偃旗息鼓，一直在鼓噪著。為此，美國國內還曾就對華政策進行過大辯論。出於現實而謹慎的需要，美國對華政策中一直還有防範的一面，這在1995年至1996年臺海危機後就更為明顯。反映在政策層面上，就是一方面增進同中國的交往，另一方面強化美日同盟關係。1999年，美國轟炸中國駐南使館後，中國國內反應強烈，這使得美國精英階層開始重新檢討對華政策，美國國內主張對華強硬派的影響有所上升。
布希政府將中國定位為“戰略競爭對手”，而不再尋求建立“戰略夥伴關係”，應該説對華政策的基本理唸有所變化。儘管布希政府一再強調中國不是美國的敵人，但可以肯定的是對華政策中的接觸與防範會更加明顯。在對華接觸的同時，防範和遏制的成分會有所上升。美國將會鞏固同日、韓等盟國的關係，加強同中國周邊國家的來往，以牽制中國。推行實力原則，加強美國國防力量，大力推進導彈防禦體系。在雙邊關係上，更加強調現實利益，主張將貿易和安全問題分開。一方面希望發展貿易夥伴關係，力圖對中國未來的發展方向施加影響；另一方面在涉及到安全層面的問題時，將中國視作潛在的“競爭對手”，採取強硬的立場。
由於接觸和防範這兩個政策層面在實際操作中有其內在的矛盾性，所以美國對華政策會時不時出現搖擺，導致中美關係的波動。
雖然美國對華政策中的防範層面有所上升，但這並不意味著美國對華政策的急轉直下，未來兩國關係還將繼續尋求合作。
經過建交以來20多年的發展，中美關係日益密切。除了受益於雙邊經貿關係外，美國在安全、軍控、環保、毒品走私和偷渡等許多問題上都需要中國的合作。作為兩個大國，中美都希望維持亞太地區的和平與穩定。中國致力於經濟建設，更需要一個和平的穩定環境。
美國新總統上臺，在對華問題上常常會落入一個“怪圈”：上臺初期，總是擺出很強硬的姿態，但經過一段波折後，他最終認識到中國的重要性，對華政策大體上又回到原有的軌道上來。目前小布希上臺才三個多月，尚沒有擺脫大選的包袱。實際上，布希在中國問題上的表態還沒有超越他在競選期間的言論。
儘管中美關係近來出現了一些問題，但其造成的消極影響還是被控制在一定的範圍內，並沒有對整個中美關係的根基産生重大衝擊。布希政府一再表示，無意改變“一個中國”的政策，也暫緩出售中方尤為反對的“宙斯盾”驅逐艦給台灣，避免挑戰中方的底線。布希還稱中國是“偉大新興國家”，支援發展雙邊貿易，並表示將不改變秋季訪華的行程。
目前，布希政府的對華政策還沒有完全浮出水面，這中間還具有一些不確定性因素。對此，我們更需要冷靜觀察，韜光養晦。不過，基本可以確定的是，儘管波折不斷，但未來中美兩國在碰撞中求合作的基本模式不會改變，畢竟中美關係的發展是符合兩國根本利益的。 （袁徵，中國社會科學院美國研究所博士。）
人民網2001年6月5日
