在“經營城市”的響亮口號之下,“經營土地”的熱潮似乎在各地興起。據報道,一些地方政府在“經營城市”的口號下,興起了“賣地風”,動輒就是成千上萬畝,其名義五花八門。在經營土地背後,一些地方政府向土地管理部門直接下達年度土地出讓指標,以求完成財政創收任務。據國土資源部統計,到2002年年底,全國累計收取土地出讓金達到7300多億元;以非市場化的方式低價徵地,高價出讓,已成為不少地方創造政績、增加財政收入等的重要渠道。
如果是一個或者幾個城市在“土地經營”方面出現這種狀況,那可能是這幾個城市經營城市的理念和運作出現問題;如果是在較大範圍內出現這種問題,那麼,這必然是制度性的問題。
賣地的收益和成本在不同任期之間分配失衡
從整個賣地過程看,賣地的收益和成本在不同任期之間的分佈是不平衡的。地方官員是任期制的,賣地的收益在不同任期官員之間的分配結構,直接影響到地方官員的賣地行為;而且在賣地時間和跨度的選擇上,也會形成與任期相一致的“週期”。在目前的賣地體制下,在任政府官員將土地出賣,賣地的收益都由在任的官員支配,可以用於本期的建設投資和政績的形成;這還是假定整個過程都是充分市場化的、透明的,沒有腐敗行為的。如果考慮到其間可能出現的腐敗收益,那麼,在任官員賣地的收益是相當大,甚至可以説,地方官員在任期間賣出的地越多,獲得的收益越大。至於下一任的地方政府官員,則需要負擔土地賣出之後開發的配套投入、乃至提供一些徵地的補償費等等。在賣地的收益和成本分配上,在任地方官員獲得的基本上都是收益,接任的地方官員幾乎承擔的都是成本。這種激勵約束制度,怎麼可能不刺激地方政府賣地呢?
那麼,如何改進這一制度約束呢?因為土地的出讓金實際上是若干年土地使用期的地租之和,政府獲得的土地出讓金有很大比率是預支未來的收益;表現在跨期地方政府角度,則是在任政府提前支取下任政府的收入,這種對土地收益的透支對於下一任政府並不公平。因此,可以對土地的出讓金恢復其地租的經濟學本質,在任的地方政府可以賣出土地,但是土地的收益則按年度在土地的使用年限,如50年、70年之內分期支付。對於本期政府來説,賣的地越多,為下一任政府留下的預期收益就越多;對房地産開發來説,因為土地出讓金分年度支付,降低了房地産開發的成本,有利於房地産行業的發展。在這一新的約束機制下,估計難以出現大規模的賣地熱潮。
地方官員片面追求政績的刺激
目前,地方政府官員為追求政績,習慣性地追求當地的經濟增長率、城市化進度、乃至一些表面化的“形象工程”。那麼,這些資金從哪來?缺乏必要機制約束的土地出讓成為重要的選擇。據調查,一些市、縣、區的土地出讓金收入已經佔到財政收入的35%左右,有的甚至高達60%。
僅僅以城市化進度為例,當前,不少城市開始強調加快城市化建設,將城市化進度作為自身的政績目標;要推進城市化,就需要道路、住房等的建設。資金從何而來?自然而然想到土地出讓上來。因為城市化與土地出讓如此緊密相連,以至於我們可以通過觀察和預計目前的城市化進程,來看看當前的土地經營已經到了何其離譜的程度。據統計,在各地城市的共同推動下,最近10年我國的城市化進程以年均提高0.63個百分點的速度發展,按照這一速度,在未來10年內,我國城市化水準將達到世界發展中國家38.4%的平均水準;在未來20年內,將達到世界47%的平均水準。根據國務院發展研究中心的研究,我國城市化水準要達到47%的世界平均水準,需要轉移農村人口1.5億人,如果要將城市化水準提高到與中國的工業和經濟發展相應的水準,則要轉移農村人口2.5億人,這裡還不包括每年城市將有800-1000萬左右下崗失業職工的安置問題。按照這一估算,從目前開始,我國未來20年內至少要建1000萬人口的城市20座,或100萬人口的城市200座。這一目標是否可能呢?據聯合國統計,到2000年12月,全世界100萬人口的城市才有341座。這兩組數據之間的巨大反差,從一個特定的側面反映了城市土地過度出讓推動下的城市化的“政績泡沫”。
目前的土地出讓中存在的大量尋租機會
近年來,為數不少的富豪落馬,成為“問題富豪”;這些問題富豪的財富積累幾乎無一例外地都與房地産開發有關;而問題富豪的後面,則往往也會牽連一些主管的政府官員,以至於有媒體總結中國房地産界有些富豪積累財富的基本流程就是:低價獲得土地→向銀行等金融機構抵押套取資金→用套取的資金進行下一輪土地的運作,如此迴圈,直至資金鏈條難以支援為止。
這樣,土地經營熱潮的興起,其間大量的尋租機會也是一個重要的驅動力。據有關部門統計,由於土地市場管理中存在種種不規範,根據土地交易量估算,我國每年國有土地收益流失至少在100億元以上。
土地出讓過程中尋租的形式也紛繁複雜。首先,當前很多國有土地仍然是通過協議出讓或劃撥形式,其間的不透明自然醞釀了尋租的機會。其次,因為不同用途的土地價格不同,於是擅自改變土地用途就成為尋租的一個途徑。哄動一時的瀋陽歐亞農業楊斌案件,最初就是以高科技農業項目立項的瀋陽“荷蘭村”,但是轉而進行房地産開發,事實上,當地政府根本就不具備審批如此大規模的耕地的許可權。另外,一些地方未批先佔、少批多佔、越權批地的違規用地現象大量存在,如將耕地和良田瞞報為荒地劣地等欺騙手段,違規佔用土地;有的低價協議出讓,擅自減免地價,不依法追繳土地出讓金等。
因此,在房地産的市場化開發的背後,則是大量土地出讓的非市場化,是行政價格與實際市場價格之間的鉅額差價。這既是驅動不少地方政府大量賣地的動力,也是尋租行為産生的溫床。其發展方向,只能是透明的、公開的市場化土地出讓。
(作者巴曙松:中國證券業協會發展戰略委員會主任)
中國經濟時報 2003年7月17日