如果是一個或者幾個城市在“土地經營”方面出現這種狀況，那可能是這幾個城市經營城市的理念和運作出現問題；如果是在較大範圍內出現這種問題，那麼，這必然是制度性的問題。

    賣地的收益和成本在不同任期之間分配失衡

    從整個賣地過程看，賣地的收益和成本在不同任期之間的分佈是不平衡的。地方官員是任期制的，賣地的收益在不同任期官員之間的分配結構，直接影響到地方官員的賣地行為；而且在賣地時間和跨度的選擇上，也會形成與任期相一致的“週期”。在目前的賣地體制下，在任政府官員將土地出賣，賣地的收益都由在任的官員支配，可以用於本期的建設投資和政績的形成；這還是假定整個過程都是充分市場化的、透明的，沒有腐敗行為的。如果考慮到其間可能出現的腐敗收益，那麼，在任官員賣地的收益是相當大，甚至可以説，地方官員在任期間賣出的地越多，獲得的收益越大。至於下一任的地方政府官員，則需要負擔土地賣出之後開發的配套投入、乃至提供一些徵地的補償費等等。在賣地的收益和成本分配上，在任地方官員獲得的基本上都是收益，接任的地方官員幾乎承擔的都是成本。這種激勵約束制度，怎麼可能不刺激地方政府賣地呢？

    那麼，如何改進這一制度約束呢？因為土地的出讓金實際上是若干年土地使用期的地租之和，政府獲得的土地出讓金有很大比率是預支未來的收益；表現在跨期地方政府角度，則是在任政府提前支取下任政府的收入，這種對土地收益的透支對於下一任政府並不公平。因此，可以對土地的出讓金恢復其地租的經濟學本質，在任的地方政府可以賣出土地，但是土地的收益則按年度在土地的使用年限，如５０年、７０年之內分期支付。對於本期政府來説，賣的地越多，為下一任政府留下的預期收益就越多；對房地産開發來説，因為土地出讓金分年度支付，降低了房地産開發的成本，有利於房地産行業的發展。在這一新的約束機制下，估計難以出現大規模的賣地熱潮。

    地方官員片面追求政績的刺激

    目前，地方政府官員為追求政績，習慣性地追求當地的經濟增長率、城市化進度、乃至一些表面化的“形象工程”。那麼，這些資金從哪來？缺乏必要機制約束的土地出讓成為重要的選擇。據調查，一些市、縣、區的土地出讓金收入已經佔到財政收入的３５％左右，有的甚至高達６０％。

    僅僅以城市化進度為例，當前，不少城市開始強調加快城市化建設，將城市化進度作為自身的政績目標；要推進城市化，就需要道路、住房等的建設。資金從何而來？自然而然想到土地出讓上來。因為城市化與土地出讓如此緊密相連，以至於我們可以通過觀察和預計目前的城市化進程，來看看當前的土地經營已經到了何其離譜的程度。據統計，在各地城市的共同推動下，最近１０年我國的城市化進程以年均提高０．６３個百分點的速度發展，按照這一速度，在未來１０年內，我國城市化水準將達到世界發展中國家３８．４％的平均水準；在未來２０年內，將達到世界４７％的平均水準。根據國務院發展研究中心的研究，我國城市化水準要達到４７％的世界平均水準，需要轉移農村人口１．５億人，如果要將城市化水準提高到與中國的工業和經濟發展相應的水準，則要轉移農村人口２．５億人，這裡還不包括每年城市將有８００－１０００萬左右下崗失業職工的安置問題。按照這一估算，從目前開始，我國未來２０年內至少要建１０００萬人口的城市２０座，或１００萬人口的城市２００座。這一目標是否可能呢？據聯合國統計，到２０００年１２月，全世界１００萬人口的城市才有３４１座。這兩組數據之間的巨大反差，從一個特定的側面反映了城市土地過度出讓推動下的城市化的“政績泡沫”。

    目前的土地出讓中存在的大量尋租機會

    近年來，為數不少的富豪落馬，成為“問題富豪”；這些問題富豪的財富積累幾乎無一例外地都與房地産開發有關；而問題富豪的後面，則往往也會牽連一些主管的政府官員，以至於有媒體總結中國房地産界有些富豪積累財富的基本流程就是：低價獲得土地→向銀行等金融機構抵押套取資金→用套取的資金進行下一輪土地的運作，如此迴圈，直至資金鏈條難以支援為止。

    這樣，土地經營熱潮的興起，其間大量的尋租機會也是一個重要的驅動力。據有關部門統計，由於土地市場管理中存在種種不規範，根據土地交易量估算，我國每年國有土地收益流失至少在１００億元以上。

    土地出讓過程中尋租的形式也紛繁複雜。首先，當前很多國有土地仍然是通過協議出讓或劃撥形式，其間的不透明自然醞釀了尋租的機會。其次，因為不同用途的土地價格不同，於是擅自改變土地用途就成為尋租的一個途徑。哄動一時的瀋陽歐亞農業楊斌案件，最初就是以高科技農業項目立項的瀋陽“荷蘭村”，但是轉而進行房地産開發，事實上，當地政府根本就不具備審批如此大規模的耕地的許可權。另外，一些地方未批先佔、少批多佔、越權批地的違規用地現象大量存在，如將耕地和良田瞞報為荒地劣地等欺騙手段，違規佔用土地；有的低價協議出讓，擅自減免地價，不依法追繳土地出讓金等。

    因此，在房地産的市場化開發的背後，則是大量土地出讓的非市場化，是行政價格與實際市場價格之間的鉅額差價。這既是驅動不少地方政府大量賣地的動力，也是尋租行為産生的溫床。其發展方向，只能是透明的、公開的市場化土地出讓。

    （作者巴曙松:中國證券業協會發展戰略委員會主任）

     中國經濟時報 2003年7月17日