曾參與新《辦法》意見徵詢的中國政法大學法學院院長馬懷德教授接受本報記者獨家專訪，剖析了其中表現出的5項重大變化。

    　 一、立法宗旨由收容強制變為救助自願

    　 馬懷德教授説，原來的《收容遣送辦法》體現的是一種維護社會秩序的功能。而該制度在執行中又發生變形，更加重、附加了很多行政和社會治安管理的功能，離其原本的救濟功能越來越遠，已不符合現代社會發展的要求。“現在的《救助管理辦法》，取消了強制功能，把救助完全變成了一種自願行為，實行來去自由的開放式管理，只要是符合被救助對象的條件，都可以求助。救助站必須提供及時的救助，是一種純救濟性措施。”馬懷德説。

    　 辦法中第二條規定，“救助是一項臨時性社會救助措施。”對於臨時性，馬教授解釋説：“救助站不可能對救助的人員養一輩子。這是短時間內的救濟措施，最終的救濟還是要落到戶籍所在地的地方人民政府或其家屬那裏。”

    　 二、公安機關淡出救助管理領域

    　 馬懷德説，過去收容遣送工作中公安機關的行政化色彩很濃，從頭到尾都有公安介入，都需要公安機關行使強制措施。“現在公安機關的職能被大大限制，到了幾乎淡出的地步。”

    　 馬懷德指出，在《救助管理辦法》中，公安機關只出現了兩處，第四條中，公安、衛生、交通、鐵道、城管等部門應當在各自的職責範圍內做好相關工作。第五條：公安機關和其他有關行政機關的工作人員在執行職務時發現流浪乞討人員的，應當告知其向救助站求助；對其中的殘疾人、未成年人、老年人和行動不便的其他人員，還應當引導、護送到救助站。“可見，公安機關只有告知、引導、護送義務，不能命令、要求、指示，沒有任何強制色彩在其中。可以説，這表明公安機關的強制管理職能從救助管理當中退出。公安機關與交通、衛生、城管部門，甚至一個普通公民的功能和作用是一樣的，不再體現治安管理特色的功能。”馬懷德説。

    　 三、救助管理對象嚴格界定為城市中生活無著的流浪乞討人員

    　 “在過去的收容遣送辦法中，由於沒有明確界定對象範圍，導致被收容遣送人員一度擴大化。這次明確規定救助對象為城市中的生活無著的流浪乞討人員。”馬懷德説，“當然，流浪乞討人員也很複雜，有的以此為生，白天流浪乞討，晚上花天酒地。因此，不是所有流浪乞討人員都可以來救助站免費吃住，只對生活無著的人員採取臨時性救助措施。界定範圍比過去更窄、更明確。”“對農民工來城市尋求工作或走親訪友的，要嚴格區別，界定在被救助範疇之外。以有無暫住證等作為收容遣送條件的現象，更是一去不復返。”馬教授説。

    　 四、救助站吃皇糧，不再吃雜糧

    　 縣級以上城市人民政府應當採取積極措施及時救助流浪乞討人員，並應當將救助工作所需經費列入財政預算，予以保障。馬教授説，這條規定非常重要，救助站的所有經費，必須列入財政予以保障。“這是在過去很多行政法規中都不曾寫到的一點，這意味著救助站從此改吃皇糧，不再吃雜糧。”

    　 過去《收容遣送辦法》在實施中出現的一個重要問題是，收容遣送站因為經費不足，出現了很多制度性漏洞和腐敗問題，工作人員敲詐勒索被收容人員，以此作為創收的手段，敗壞了制度的名聲。“這次明確，救助站作為全額撥款的事業單位，所需經費由國家劃撥，財政要加大投入，可能是不小的投入。”

    　 此《辦法》中同時寫明，國家鼓勵、支援社會組織和個人救助流浪乞討人員。“這是一種立法上的政策引導，説明國家希望今後救助工作社會化，不光是政府，還鼓勵支援個人、社會組織從事這項工作，為今後的救助工作社會化埋下伏筆。”

    　 五、對救助站監督加強被救助人員義務減弱

    　 “在《收容遣送辦法》中，我們更多地看到的是對被收容遣送人員的義務要求，而在《救助辦法》中大部分義務是給救助站規定的，如救助站應根據受助人員的需要提供5項救助，如食物、住處等。並強調應當按性別分室住宿，女性受助人員應當由女性工作人員管理。救助人員的職責與被救助人員嚴格區分，違反職責要承擔相應責任。

    　 此《辦法》中進一步明確救助站義務和被救助人員權利，更多地規定了救助站人員的義務、職責，而對被救助人員規定得很少，只在第十六條中予以規定。以上這些變化，表明現行辦法與《收容遣送辦法》的本質區別在於，從承擔社會治安管理功能的國家管制性措施，變成一種純粹的救助措施。這是根本性質的重大變化，其意義在於正本清源，體現了我們政府在執政觀念上的轉變，由過去的權力政府，強調管制、控制、管理，正在轉變為責任政府、服務政府。

    　 從6月18日國務院原則討論通過，到20日總理簽發，再到22日公佈，馬懷德教授對國務院出臺這一法規的速度表示驚訝，對這個辦法將收容遣送的治安功能轉變為純粹的救助功能的徹底性表示讚賞。

    　 6月16日，應松年、馬懷德等教授受國務院邀請，就辦法草案進行了討論。馬懷德説，此前是一個16條的草案，“當時已經相當完善了，專家們又對一些具體條文和語句措辭提出了意見和建議。”“當時我提出，應明確規定不得收費，也不得向受助人員其親屬或者所在單位收取費用；不得組織生産勞動，不得以任何藉口組織受助人員從事生産勞動；不得打罵被救助人員，不得唆使他人打罵，不得扣壓被救助人員的申訴材料及證件等。”馬懷德説，因為此前收費、組織勞動、打罵人員這種現象受到詬病頗多。這些意見都被充分採納，並在正式條文中予以體現。

    　 馬懷德介紹説，並不是孫志剛事件發生後，國務院才組織著手《辦法》的制定。事實上，對《收容遣送辦法》的修改早在1997年、1998年就開始啟動了。孫志剛案的發生和其後的公民、學者上書，對該辦法的早日出臺起到了催生作用。

    　 專家指出，政府從權力本位到義務本位的重大變化，是從更多強調維護社會秩序的“警察國家”向福利國家的轉變，政府的職能更多地體現在為百姓安居樂業、自由生活提供福利。這與新一屆政府明確執政理念，樹立親民、利民形象的做法一脈相承。

    　 收容遣送制度退出歷史舞臺，從某種程度上可能會帶來治安管理功能的制度缺位。馬懷德建議，應制定《保安處分法》，採用司法化程式，對一些輕微違法人員採取限制人身自由的法律手段，以發揮治安管理作用。（崔麗）

    　 中國青年報2003年6月23日