本週出版的《瞭望》週刊登載中國社科院社會學研究所所長、中國社會保障問題專家景天魁的訪談文章，指出中國當前社會保障改革的四大難點與六個突破口。
社保改革應確立三大基本理念
景天魁認為，加快中國社會保障體系的建設，應有正確的理念和出發點。當前有三點需要特別強調。
一，社會保障不能由市場主導。社會保障應該由政府主導和負責，不能把困難和問題都推給市場、推給社會。
二，社會保障體系應是一個相對獨立的社會體制。按資金籌集方式和保障目標分類，中國社會保障體系大致由三大部分構成：由國家財政支撐的保障項目；由國家法律強制實行的社會保障；遵循自願原則，以盈利為目的的商業保險。
三，社會保障制度不能簡單地套用市場經濟“效率優先、兼顧公平”的原則，應把公平置於首位。例如要將農民的社會保障納入社會保障體系，而不是再把這些困難人群向社會推。
社保四大難點日漸明晰
景天魁評析了中國社會保障改革目前面臨的幾大難點：
一，經費十分緊張。失業保險的經費難以維持，城鎮養老金也入不敷出。統計數字顯示，中國失業保險基金分攤在每一個失業者身上也只有210元左右。另外，醫療改革目前在整個社會保障基金中所佔的比例較小，群眾較高的醫療需求已經和有限而昂貴的醫療資源形成巨大反差，成為當前最大的政策難題。讓醫院自己創收，成為經營機構，是目前醫療保障中明顯的政策失誤。
二，覆蓋面太低。目前，將所有的社會保障都計算在內，不及中國總人口的1／10。中國尚未實現全覆蓋的社會保障制度，而是針對特殊人群的特殊待遇。弱勢人群涉及低保、養老、醫療、就業等一系列問題，需要政府面對並重點解決。
三，宏觀決策有待改進。政府對於社會保障的研究，拘泥一些技術問題，反反覆復都在計算方式，如發放方式、籌資方式等，而對於基礎政策、宏觀政策等反思研究得不夠。
四，體制不順。如養老，國企職工歸勞動部門負責，公務員歸人事部門負責，貧困群體歸民政部門負責，多頭管理現象嚴重。好管的大家爭著管，不好管的大家都推。這是造成中國面臨社會保障諸多問題的關鍵所在。
突破難點六條建議：社保體系需基礎整合
景天魁提出，應從體制上入手，重新進行國家公共權利的整合，初步在中國建立一個基礎整合的社會保障體系。概括起來就是：守住底線，衛生保健；強化服務，就業優先；依託社區，城鄉統攬。這是一個非常複雜艱苦的工作，特別是針對目前實際出現的基層沒人、沒錢、沒權的問題，國家應加強中下層機構的權力，達到權力下放、高層監督的模式。
一，以最低生活保障線為底線，整合多元福利。
把基礎養老金與最低生活保障線統一起來。如果按照生存線、溫飽線、發展線和享受線的劃分，最低生活保障線只能確定在生存線以上，溫飽線以下。
二，以衛生保健為基礎，整合多層次需求。
在醫改問題上，必須承認兩個“不可能”：一是城市現有衛生體制是在忽視佔人口大多數的農民的醫療權利的情況下勉強維持的。二是在城鎮要滿足迅速增長的醫療需求，連發達國家都吃不消，憑中國目前的經濟水準是不可能的。前者是“不可為”，後者是“不能為”。
走出醫療改革困境的辦法，就是跳到“醫療”之外，以衛生保健為基礎。應對醫療需求的方式可以多樣化，讓企業和個人根據自己的財力，自由選擇是搞大病統籌還是保門診醫療，或是其他什麼方式，不需要搞統一的醫療保險制度。
三，以服務保障為基礎，整合資金、設施、機構、制度等多方面的保障。
以服務保障為基礎，就是強調國有文化傳統這筆資源。提倡“倫理社會”、“人情社會”，親戚朋友之間、鄰里同鄉之間，互幫互助，包括農村的幫工換工，基本上是非等價交換，不實行市場經濟的邏輯。因此，把資金保障和服務保障倒過來，以服務保障整合其他保障形式，其現實意義是拓展社會保障資源，衝破就錢論錢、從錢到錢的局限。
四，以就業為基礎，整合多種資源。
應把失業保險金在相當大的程度上轉化為就業促進金，一旦失業，就必須參加再就業培訓，以發培訓費代替失業保險金。如不參加培訓，就只能領最低生活補助金。在就業和社會保障可能有矛盾時，應該就業優先。
五，以社區為基礎，整合政府作用和市場力量。
社會學從社區角度研究社會保障的目的，不是如經濟學那樣追求理想的投入産出比，也不是極力想用社會保險金去開拓資本市場，而是想通過社會保障制度建設去改造社會，調整人與人的關係，重塑有利於實現社會公正的社會結構，增強社會的自我維護能力。在這個意義上，各項社會保障制度必須以社區為單位，在每個家庭單元中得以體現。
六，以制度創新為基礎，整合城鄉統籌的社會保障。
如果養老制度以最低生活保障線為基準，醫療制度的衛生保健為重點，就業制度以放開戶口政策為突破口，那城鄉統籌就沒有多高的門坎，不需要增加太多的資金投入。城鄉統籌，不是城鄉統一、劃一，而是整體的保障體系，不同的保障水準，靈活的保障方式，多樣化的保障模式。要創新，創造低門坎、易進入、可持續的適合中國國情的社會保障制度。(于濱)
瞭望 2003年5月19日
