截至目前，上述２０個省、市、自治區已全面展開了試點工作。另有遼寧、北京、山西、新疆、廣西、雲南、海南、福建和廣東等九省、市、自治區，共計５３個縣、市、區也進行了試點，其中廣東珠江三角洲的３０個縣、區、進行了自費改革，天津武清縣進行了模擬試點。

    目前，農村稅費改革試點工作取得了顯著成效，但也面臨不容回避的嚴峻問題。今日編發的這兩篇文章，在正視並剖析這些問題的同時，均提出了具針對性和可操作性的政策建議。

    一、成效

    （一）減負程度

    根據各種典型調查和文獻的估計或匡算，與稅費改革前相比較，農民負擔明顯減輕。上海市農民每人平均負擔減輕 ６２％，江蘇、吉林和河南全省農民每人平均負擔減輕幅度分別達 ５０％、３０％和３７．７％；而據安徽、黑龍江、山東、四川和湖北等省份試點縣市和鄉鎮的典型調查顯示，平均減負幅度在１６．８％－４４．８％之間。

    另據國辦約請各地上報的情況顯示，在全省範圍實行稅費改革的２０個省份中，農民每人平均減負平均幅度為 ４０％，減負額約為４０元，其中減負幅度最大的是上海，達 ６２％，最小的是甘肅省，為２４％。

    （二）減負的地區差異

    從上述情況看，農民負擔減輕程度在各試點省份的差異比較大。從全國的情況看有幾大特點：

    一是自費試點的省、市，不論是在全省範圍內還是部分縣市試點，減負幅度最明顯。廣東３３個縣、市、平均減負 ７２％其中珠江三角洲３０個縣、市、區是自費改革，上海全市減負６２％，而江蘇和浙江全省則分別減負５２％和４４％。

    二是其他沿海省份和西南、西北少數民族省、區、減負幅度也較大。比如，福建、海南的試點縣減負幅度都在６０％以上，廣西、雲南、貴州分別達６３％、６７％和５３％，寧夏和內蒙古也在６０％左右。

    三是傳統農業大省，尤其是中部地區省份減負幅度相對較小。典型的如河南、河北、湖北、江西、安徽以及甘肅和山東等省，其減負比例均在３０％左右。根據我們２００１年３個縣的調查和個案研究顯示，中部傳統農業區的農民負擔確實十分沉重，有的縣平均每人的絕對負擔額高達３８９元。因此，我們應當清醒地認識到減負的形勢依然嚴峻

    （三）減負的連帶效果

    第一，大大減輕了徵稅難度和基層幹部的工作量，農業稅徵繳率明顯提高。

    第二，鄉村機構和幹部人數獲不同程度的精簡。鄉鎮幹部分流工也比較順利。

    第三，農民投資積極性提高，有利於增強農業發展的後勁。據河南鄧州市的調查，農民增加了農業機械購買和水利設施投資。

    二、問題

    針對第一輪改革試點提出的問題，此次擴大試點中作了適當調整，起到了好的效果。目前依然存在的主要問題有：

    １．稅費負擔顯現“累退機制”，有悖公平原則，特別是一部分種糧大戶和純農戶因稅改反而負擔增加；比如河南因此出現新的告狀現象，使得部分農民對稅費改革産生誤解。

    ２．稅改後一部分鄉、鎮、村的可用財力明顯減少，難以維持低水準運轉；經濟貧困地區對配套改革的承受能力弱。

    ３．鄉、鎮、村級債務數額在繼續擴大，越來越難以清償。加上利息負擔重，鄉村債務已經進入惡性迴圈。

    ４．稅費尾欠成為稅費改革的新障礙。部分地區為了推行新稅制，加大了工作力度以清理歷史形成的尾欠，結果造成新的矛盾；也有的地方，為完成進度催繳稅費與村民發生尖銳的矛盾衝突，甚至發生逼死人的事件，給稅費改革的全面推開帶來了不利影響。

    ５．水利、電力工程以及水電費等涉農服務性收費標準提高，給農村稅費改革造成了負面影響。

    ６．“一事一議”的規範要求與農村的實際情況不盡吻合；同時，由於籌資籌勞數額小，經濟欠發達地區的鄉、鎮、村難以舉辦公益性事業。

    我們認為，以上問題來自於兩個不同方面的原因，一是稅費改革方案存在的不足及實施過程中出現的新情況；二是與稅費改革相關但並不是稅費改革本身可以解決的問題，比如縣鄉財政的困境既涉及到財政體制問題，也與縣域經濟的發展相關；鄉村債務問題又與銀行或非銀行信用體系的改革密切相關，等等。因此，我們應該區別對待，並分別出臺相應的對策加以解決，而不應該將其作為阻礙農村稅費改革深入展開的當然理由。

    三、建議

    （一）完善稅費改革方案：完善農業稅徵收辦法，取消農業特産稅

    按照我們以上的研究，當前稅費改革後單一稅種的徵收辦法雖然在總體上減輕了農民負擔，卻會造成稅負不公，導致在減輕非農戶和兼業農戶負擔的同時，加重純農戶的負擔。這將加劇本來就存在的“稅負累退”現象，從而不可避免地加大農村居民內部的收入差距。從長遠來看，土地稅負過重，還會對農村的土地市場造成不利影響，影響農業生産。我們認為，造成這個問題最主要的原因在於農業稅按地畝計算的徵收辦法。

    純粹按地畝徵收農業稅負，與康乾盛世以來“攤丁入畝”“滋生人丁，永不加賦”的稅負政策相似。這種稅負政策在清代有抑制地方劣紳進行大規模土地兼併的效果，但同時也造成了人口規模膨脹、隱瞞耕地數目的普遍現象，歷史證明這並非是一種公平、完備的土地稅制度。因此，我們建議，在進行單一稅種的前提下，對農業稅的計算和徵收辦法進行進一步完善，可考慮按照人口和土地綜合計算，例如農業稅按“人地各半”的原則進行徵收。同時，取消農業特産稅。

    （二）先行推進配套改革

    為了使稅費改革工作能穩妥順利地推進，應根據各地的實際情況，將稅改的各項配套改革先行推進，先進行機構改革以減輕財政壓力，調整教育佈局以減輕稅費改革對農村義務教育的衝擊。

    （三）儘早化解農村債務

    鄉鎮債務問題是影響農村稅費改革順利推進的關鍵因素之一。要借農村稅費改革之機，出臺一系列具有可操作性的政策，對農村債務進行重組。同時，要加強對農村債權的清理。

    （四）徹底理順財政體制

    隨著農村經濟增長結構的變化，特別是１９９０年代中西部地區大規模“打工經濟”的發展，農村基層財源和稅源結構發生了巨大變化。但是農村的財稅體制並沒有隨之作出相應的轉變，以致各種公共開支缺少相對應的稅收來源。從“九五”期間的制度環境看，１９９４年以來實行的分稅制也是帶來縣鄉財政壓力的外生性制度原因之一。２００１年，第一産業就業人口占全部就業人口的比例已經從１９８０年的６９％下降到５０％，在ＧＤＰ中的比重下降到１５．２％，但由於城市化進程緩慢，鄉村人口仍然佔６２．３４％，中西部更高；工業化積累的剩餘財富、稅收主要集中在城市，而農村卻擔負著將近２／３人口的社會管理職能和公共需求。現有的財稅體制無法保障這種“縱向的”轉移支付功能，使得鄉鎮政府和村民自治組織承擔的公共需求超出了其經濟承受能力。在目前的財稅體制下，鄉鎮財政雖然面臨公共需求的壓力，但卻沒有從工業化的發展中獲得足以支付這些支出的稅收。在這種雙重壓力之下，向農民攤派是必然的結果。

    在分稅制下，各級地方政府為了保障各自的財政收入，不得不採取向下的“收入位移”策略，盡可能多地從下級財政抽取資金，制度上勢必造成作為最基層一級財政的鄉鎮預算內財政可支配收入的減少。現行的分稅制只是解決了中央和地方財政收入的劃分，而與財政支出密切相關的事權並末得到合理劃分，中央和地方政府及地方各級政府之間的管理體制仍很混亂，造成事權與財權的分離。結果，鄉鎮財政在收入可能減少的情況下，開支項目大多數卻是剛性的，這無疑使鄉鎮財政雪上加霜，農民負擔問題進一步突出、尖銳。而縣鄉財政擺脫不了困境，農村稅費改革就很難推進，從根本上減輕農民負擔的目標很難實現。要為下一階段全面推開農村稅費改革創造條件，那麼，當前最迫切需要解決的問題就是幫助縣鄉財政擺脫困境。具體建議如下：

    第一，確立國家對農民“多予少取”的原則，建立規範的公共財政體制。

    長期以來，國家對農村資金取多予少，使得農業自身的積累能力很差，尤其是傳統農區的農民在國民收入的分配關係中長期處於不利地位。現在經濟發展到了一個新的階段，工業化積累達到了一定的水準，建議根據經濟發展水準特別是經濟結構的差異，對增值稅試行地區差別政策，增加中西部地區縣級的留成比例，應確立國家對農民“多予少取”的原則，改革現有的縣鄉財政體制，建立規範的農村公共財政體制。同時，取消和減少各種基金，減少上級財政對縣級財政財力的集中，緩解目前中西部地區多數縣鄉的財政困境，促進稅費改革順利進行，促進地方經濟良性發展。

    第二，完善財政轉移支付制度，增加農村科技教育等公共投入。

    有關研究表明，“九五”時期農業科技投入的密集度出現逐年下降的趨勢；農村公共衛生體系很不健全；農業全部高等院校的投資不及清華大學一所高校；農村基礎教育、成人教育、職業教育以及各種培訓上中央財政則很少投資，基本上是靠農民自費承擔。特別在廣大中西部地區，農村基礎教育支出佔地方財政支出的７０％以上，由於這些地區縣鄉財政收入的主要來源越來越倚重於各種農業稅收以及向農民直接攤派，因此，這直接加重了農民的負擔。所以，只有加大國家財政支援力度，才能真正把農民負擔減下來。

    ２００２年中央財政預算對農村稅費改革試點新增專項轉移支付資金１６５億元，再加上２００１年對安徽全省以及其他省份給予的專項轉移支付，共２４５．１億元。這個數字已超過所有試點地區改革前農業稅總額，但從財政轉移支付的目標和均衡性功能來看，用於農村教育、科技等公共産品的開支仍然太少；為此，從可操作角度看，特別建議加大財政轉移支付用於農村中小學教師基本工資發放。農村教師工資支出應該更多地由縣以上各級財政共同分攤，從而徹底切斷農村教育與面向農民收費的稅費體制之間的直接關聯，釜底抽薪式地解決農民負擔反彈問題。（作者單位：國務院發展研究中心農村經濟研究部）

    中國經濟時報 2003年2月21日