●促進農村富餘勞動力有序轉移，根本出路在於推動農村勞動力向非農産業轉移，加快城市化進程

    ●推進城市化必須遵循客觀規律，走符合我國國情、大中小城市和小城鎮協調發展的多樣化城市化道路

    據初步匡算，我國1/3農村勞動力處於就業不充分狀態，現有農村富餘勞動力總數在1.5億人左右。大量的剩餘勞動力停留在農村，是造成農業勞動生産率低、農民收入難以增加的根本原因。21世紀初期農村勞動力將處於新的供給高峰，根據預測，2001—2010年全國農村將新增勞動力6350萬左右。

    促進農村富餘勞動力有序轉移，根本出路在於推動農村勞動力向非農産業轉移，加快城市化進程

    受發展速度下降和企業技術進步、資本有機構成提高及佈局分散等因素影響，近年來我國鄉鎮企業吸納農村勞動力的能力明顯下降。“八五”期間，我國農業中的勞動力總量減少了1001.9萬人，而整個“九五”期間，在農業中就業的勞動力總量不僅沒有減少，反而還增加了463萬人。如不開闢新的轉移渠道，僅靠在農村內部、靠發展鄉鎮企業就地轉移這一種方式，本來就相當嚴重的農民就業不充分的狀況會更加惡化，對提高農民收入和保持農村穩定極為不利。

    我國在很長時間，不是隨著工業化的發展，逐步推進城市化，加速農村勞動力和人口向城鎮轉移，而是從行政體制、政策制定到各項管理制度上，都是限制城鎮的發展和勞動力的流動，限制農民大量進城。我國的經濟發展水準已達到了工業化中期階段，但城市化進程仍然較慢。我國城市化水準與經濟發展水準相近的國家比較，起碼落後5個百分點以上。按世界銀行的購買力平價（PPP）計算，1997年我國每人平均GNP為3570美元，同年每人平均GNP在2040—4840美元的28個國家平均城市化水準為52.6％，我國低了16個百分點。城市化滯後，使得城鄉經濟難以協調發展，嚴重阻礙了第三産業的發展，影響了就業。

    從長遠看，國民經濟的增長有賴於農村剩餘勞動力的根本性轉移。我國由計劃經濟向社會主義市場經濟的轉變，在城鄉關係方面也要有一個相應的轉變，即由限制農民進城轉向主動大量吸引農民進城，這是關係到國家現代化成敗的歷史性轉變。

    城市化的重點放在哪？根據黨的十五屆五中全會精神，推進城市化必須遵循客觀規律，走符合我國國情、大中小城市和小城鎮協調發展的多樣化城市化道路，逐步形成合理的城鎮體系。

    要把發展小城鎮作為推進城市化的重要途徑。把發展的重點放在縣城和部分基礎條件好、發展潛力大的建制鎮，使之儘快完善功能，集聚人口，發揮農村地域性經濟、文化中心的作用和輻射帶動作用。把引導鄉鎮企業合理集聚、完善農村市場體系、發展農業産業化經營和社會化服務等與小城鎮建設結合起來。鼓勵創辦勞動密集型中小企業，吸納更多農村勞動力就業。小集鎮應適當撤並，以便向市縣和中心鎮集中。

    農村勞動力向非農産業轉移光靠發展小城鎮是不夠的，必須合理髮展與改造大城市，發揮大城市的輻射和帶動作用，完善區域性中心城市功能，積極發展中小城市，形成合理的城鎮體系。

    促進城市化健康發展，關鍵是要消除城市化的體制和政策障礙。要在打破城鄉分割體制，建立市場經濟體制下的新型城鄉關係上取得重大突破

    改革開放20多年來，隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立，對農民就業和流動的不少束縛被解除。但是，在改革城鄉分割制度方面仍然沒有邁開實質性步伐。農民進城打工，職業變了，居住地也變了，但農民的戶籍和身份沒有變。在一個城市辛辛苦苦打工幾年、十幾年，農民還是農民，融不進城市社會。進城農民在就業、公共服務等方面甚至受到政策性歧視。兩種戶口，成為權利和地位不同的兩種社會身份，加劇了城鄉社會的收入差距，形成中國特有的二元社會結構。

    十五屆五中全會已明確提出，取消對農村勞動力進入城鎮就業的不合理限制，改革城鎮戶籍制度，逐步實現城鄉勞動力市場的一體化，形成城鄉人口有序流動的機制。因此，我們必須在打破城鄉分割體制上邁出重大步伐。

    一是取消對農村勞動力進入城鎮就業的不合理限制。當前農村勞動力進入城鎮就業仍受到很多不合理的限制。一些大中城市為了保證城市居民就業限制農民進入的行業和工種。農民外出就業要辦理名目繁多的證件，面向外出打工農民的收費也過多、過濫。一些地方存在簡單粗暴地清退進城務工農民的做法。現在許多城市面臨就業壓力，對進城農民工進行適當管理是必要的，但也要城鄉兼顧，控制適度，管理得當。目前的一些做法既不符合市場經濟的公平競爭原則，也沒有真正起到引導農民有序流動的作用。要進一步完善和規範政府對勞動力市場的管理，清理各地區制定的對農民進城務工的不合理限制政策和亂收費，改變重收費、輕服務的做法。要堅決糾正簡單粗暴清退農民工的做法。

    二是加快戶籍管理制度改革步伐。目前，小城鎮戶籍制度改革正在全面推開，個別大城市的戶籍制度改革也有了較大的動作。事實表明，放開戶口後並沒有産生消極影響。要進一步加大戶籍制度改革力度。從長期看，應當允許農民自由進城。這樣有利於解決城鄉居民兩種身份、就業和待遇不平等的問題，有利於城鄉經濟的發展。但從目前現實情況看，既要考慮推進城市化，也要考慮各方面的承受能力，必須穩步、有序地進行。

    保持流動就業農民原有土地承包關係的穩定，是保持農村乃至整個社會穩定的一大重要條件

    近年來，外出流動就業的農民數量在逐步增加，但必須看到，他們中大多數人的就業並不穩定，能夠在外定居不再返鄉的更是鳳毛麟角。在相當長的時期內，大多數農民還是只能以土地作為最基本的生活保障。因此，穩定農村土地的承包關係，使農民形成在城鄉之間“雙向流動”的就業機制，是當前保持農村乃至整個社會穩定的一大重要條件。一些發展中國家之所以會在大城市周圍形成大片的貧民窟，就是因為破了産的農民失去了土地，他們只能單向流入城市，即使沒有就業機會也無法再返回農村，結果造成了許多社會問題。在沒有別的手段可以替代土地作為農民的基本生活保障之前，對於流動就業的農民必須保持原有土地承包關係的穩定。

    加強對農村勞動力的職業技能培訓，是促進農村富餘勞動力有序轉移的重要保障

    我國農村勞動力素質不高，全國4億多青壯年農民中有近1/4是文盲和半文盲。這種狀況不能適應現代經濟發展的要求。提高農村勞動力素質，一是積極推行九年制義務教育，積極發展職業技術教育，延長農村中小學生在讀時間，推遲他們的就業年齡；二是大力推廣適用技術，加強農村勞動力技能教育；三是搞好上崗前培訓，培養一批有文化、有技術的合格勞動者。

    （作者單位為國務院政研室）

    人民日報 2002年06月03日