●大量的剩餘勞動力停留在農村,是造成農業勞動生産率低、農民收入難以增加的根本原因
●促進農村富餘勞動力有序轉移,根本出路在於推動農村勞動力向非農産業轉移,加快城市化進程
●推進城市化必須遵循客觀規律,走符合我國國情、大中小城市和小城鎮協調發展的多樣化城市化道路
據初步匡算,我國1/3農村勞動力處於就業不充分狀態,現有農村富餘勞動力總數在1.5億人左右。大量的剩餘勞動力停留在農村,是造成農業勞動生産率低、農民收入難以增加的根本原因。21世紀初期農村勞動力將處於新的供給高峰,根據預測,2001—2010年全國農村將新增勞動力6350萬左右。
促進農村富餘勞動力有序轉移,根本出路在於推動農村勞動力向非農産業轉移,加快城市化進程
受發展速度下降和企業技術進步、資本有機構成提高及佈局分散等因素影響,近年來我國鄉鎮企業吸納農村勞動力的能力明顯下降。“八五”期間,我國農業中的勞動力總量減少了1001.9萬人,而整個“九五”期間,在農業中就業的勞動力總量不僅沒有減少,反而還增加了463萬人。如不開闢新的轉移渠道,僅靠在農村內部、靠發展鄉鎮企業就地轉移這一種方式,本來就相當嚴重的農民就業不充分的狀況會更加惡化,對提高農民收入和保持農村穩定極為不利。
我國在很長時間,不是隨著工業化的發展,逐步推進城市化,加速農村勞動力和人口向城鎮轉移,而是從行政體制、政策制定到各項管理制度上,都是限制城鎮的發展和勞動力的流動,限制農民大量進城。我國的經濟發展水準已達到了工業化中期階段,但城市化進程仍然較慢。我國城市化水準與經濟發展水準相近的國家比較,起碼落後5個百分點以上。按世界銀行的購買力平價(PPP)計算,1997年我國每人平均GNP為3570美元,同年每人平均GNP在2040—4840美元的28個國家平均城市化水準為52.6%,我國低了16個百分點。城市化滯後,使得城鄉經濟難以協調發展,嚴重阻礙了第三産業的發展,影響了就業。
從長遠看,國民經濟的增長有賴於農村剩餘勞動力的根本性轉移。我國由計劃經濟向社會主義市場經濟的轉變,在城鄉關係方面也要有一個相應的轉變,即由限制農民進城轉向主動大量吸引農民進城,這是關係到國家現代化成敗的歷史性轉變。
城市化的重點放在哪?根據黨的十五屆五中全會精神,推進城市化必須遵循客觀規律,走符合我國國情、大中小城市和小城鎮協調發展的多樣化城市化道路,逐步形成合理的城鎮體系。
要把發展小城鎮作為推進城市化的重要途徑。把發展的重點放在縣城和部分基礎條件好、發展潛力大的建制鎮,使之儘快完善功能,集聚人口,發揮農村地域性經濟、文化中心的作用和輻射帶動作用。把引導鄉鎮企業合理集聚、完善農村市場體系、發展農業産業化經營和社會化服務等與小城鎮建設結合起來。鼓勵創辦勞動密集型中小企業,吸納更多農村勞動力就業。小集鎮應適當撤並,以便向市縣和中心鎮集中。
農村勞動力向非農産業轉移光靠發展小城鎮是不夠的,必須合理髮展與改造大城市,發揮大城市的輻射和帶動作用,完善區域性中心城市功能,積極發展中小城市,形成合理的城鎮體系。
促進城市化健康發展,關鍵是要消除城市化的體制和政策障礙。要在打破城鄉分割體制,建立市場經濟體制下的新型城鄉關係上取得重大突破
改革開放20多年來,隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立,對農民就業和流動的不少束縛被解除。但是,在改革城鄉分割制度方面仍然沒有邁開實質性步伐。農民進城打工,職業變了,居住地也變了,但農民的戶籍和身份沒有變。在一個城市辛辛苦苦打工幾年、十幾年,農民還是農民,融不進城市社會。進城農民在就業、公共服務等方面甚至受到政策性歧視。兩種戶口,成為權利和地位不同的兩種社會身份,加劇了城鄉社會的收入差距,形成中國特有的二元社會結構。
十五屆五中全會已明確提出,取消對農村勞動力進入城鎮就業的不合理限制,改革城鎮戶籍制度,逐步實現城鄉勞動力市場的一體化,形成城鄉人口有序流動的機制。因此,我們必須在打破城鄉分割體制上邁出重大步伐。
一是取消對農村勞動力進入城鎮就業的不合理限制。當前農村勞動力進入城鎮就業仍受到很多不合理的限制。一些大中城市為了保證城市居民就業限制農民進入的行業和工種。農民外出就業要辦理名目繁多的證件,面向外出打工農民的收費也過多、過濫。一些地方存在簡單粗暴地清退進城務工農民的做法。現在許多城市面臨就業壓力,對進城農民工進行適當管理是必要的,但也要城鄉兼顧,控制適度,管理得當。目前的一些做法既不符合市場經濟的公平競爭原則,也沒有真正起到引導農民有序流動的作用。要進一步完善和規範政府對勞動力市場的管理,清理各地區制定的對農民進城務工的不合理限制政策和亂收費,改變重收費、輕服務的做法。要堅決糾正簡單粗暴清退農民工的做法。
二是加快戶籍管理制度改革步伐。目前,小城鎮戶籍制度改革正在全面推開,個別大城市的戶籍制度改革也有了較大的動作。事實表明,放開戶口後並沒有産生消極影響。要進一步加大戶籍制度改革力度。從長期看,應當允許農民自由進城。這樣有利於解決城鄉居民兩種身份、就業和待遇不平等的問題,有利於城鄉經濟的發展。但從目前現實情況看,既要考慮推進城市化,也要考慮各方面的承受能力,必須穩步、有序地進行。
保持流動就業農民原有土地承包關係的穩定,是保持農村乃至整個社會穩定的一大重要條件
近年來,外出流動就業的農民數量在逐步增加,但必須看到,他們中大多數人的就業並不穩定,能夠在外定居不再返鄉的更是鳳毛麟角。在相當長的時期內,大多數農民還是只能以土地作為最基本的生活保障。因此,穩定農村土地的承包關係,使農民形成在城鄉之間“雙向流動”的就業機制,是當前保持農村乃至整個社會穩定的一大重要條件。一些發展中國家之所以會在大城市周圍形成大片的貧民窟,就是因為破了産的農民失去了土地,他們只能單向流入城市,即使沒有就業機會也無法再返回農村,結果造成了許多社會問題。在沒有別的手段可以替代土地作為農民的基本生活保障之前,對於流動就業的農民必須保持原有土地承包關係的穩定。
加強對農村勞動力的職業技能培訓,是促進農村富餘勞動力有序轉移的重要保障
我國農村勞動力素質不高,全國4億多青壯年農民中有近1/4是文盲和半文盲。這種狀況不能適應現代經濟發展的要求。提高農村勞動力素質,一是積極推行九年制義務教育,積極發展職業技術教育,延長農村中小學生在讀時間,推遲他們的就業年齡;二是大力推廣適用技術,加強農村勞動力技能教育;三是搞好上崗前培訓,培養一批有文化、有技術的合格勞動者。
(作者單位為國務院政研室)
人民日報 2002年06月03日