政府規制的內涵及規制完善的緊迫性

    所謂政府規制，是指政府行政機關依據有關法律、法規，對微觀經濟主體所採取的一系列控制與監督行為，主要包括經濟性規制和社會性規制兩個方面。經濟性規制主要是針對自然壟斷和存在資訊偏差的領域，為防止發生資源配置的低效率和使用者的不公平利用，政府用法律許可權，通過許可和認可等手段，對企業的進入和退出、價格、服務的數量和品質、投資、財務會計等有關行為加以規制。如對電力、城市供水供氣、公共汽車、地鐵、城市計程車、郵政、電信、廣播電視以及鐵路、航空運輸、銀行、證券、保險等行業的規制。社會性規制則是針對所有可能産生外部不經濟或內部不經濟的企業及事業行為的規制。任何一個産業內企業的行為如果對社會或個人的健康、安全、環境等造成危害，就要受到政府規制，這是它與經濟性規制的一個重要區別。其規制範圍主要包括消費者保護、産品品質、生命安全保護、環境保護等。

    不可否認，我國的政府規制建設取得了一定成效，尤其是在社會性規制方面，我國的制度建設要比經濟性規制的制度建設更加完善。一是相關的法律建設起步較早；二是社會性規制的立法體系也要比經濟性規制的立法體系更健全。在社會性規制方面，只有少數情況沒有正式的法律，絕大多數都已經制定了較為完備的法律和配套的規章、實施細則等。儘管如此，我國的政府規制建設仍存在許多問題，主要有：第一，壟斷權力濫用。如某些自然壟斷産業憑藉其壟斷地位，超過國家規定或變相多收費，且服務品質低劣；進行價格調整不經過法定程式，或是以各種藉口阻撓國家進行價格調整，或是拖延執行國家的新政策等。第二，進入規制過嚴。對於建立在行政壟斷基礎上的某些産業的進入規制過於嚴格，這不僅限制了競爭及某些瓶頸産業的加快發展，同時也為壟斷權力的濫用提供了物質基礎。第三，對競爭性行業的規制不到位。我國許多競爭性産業提供的産品及服務品質低劣，股票和期貨等市場秩序混亂，非銀行金融機構違規操作等。第四，反不正當競爭效果不理想。不少企業採取虛假廣告、假冒他人著名商標、以次充好、以假亂真等欺詐行為和不公平競爭行為，這不僅嚴重損害了消費者的利益，也損害了其他企業的正當利益。第五，儘管制定了大量相關的法律法規，但其執行效果不太明顯，而且規制的範圍仍存不少盲區，一些危害社會安全和消費者利益的行為，還未充分納入規制範圍。第六，勞動者權益和消費者權益未能得到應有的保護。

    發達國家政府規制改革的經驗借鑒

    從20世紀70年代末以來，在國外發達國家開始了一場以放鬆規制為主要內容的規制改革。其重點主要是兩個方面：一是放鬆經濟性規制，在市場機制可以發揮作用的領域取消或部分取消價格和市場進入限制；二是引進激勵性的規制方法，給予受規制主體（如企業）在受規制的行為方面更多的主動權。

    在放鬆經濟性規制方面，國外發達國家的規制改革主要體現在以下幾個方面：第一，對自然壟斷産業實行政府管理體制改革，引入競爭機制。主要是針對電力、電信、交通運輸、煤氣和自來水供應等自然壟斷産業進行改革，實行政企分離，使自然壟斷産業的經營企業成為自負盈虧的競爭主體。以電信業為例。美國幾年前已頒布新電信法，撤除電報、地方及長話服務之間的隔離，從AT＆T分離出來的七家地區小貝爾（Bab y Be lls）可以在美國電信市場與長途電話企業競爭。英國也宣佈廢止英國電訊（BT）和大東（C＆W）對國際長途的壟斷，至此，英國國內、國際電信業務全面引入了競爭機制。所有歐盟成員國以及瑞士和挪威從2000年開始，全面開放電信市場。競爭機制的引入迫使電信業各企業不斷加強技術開發，改善原有的服務，努力降低成本，提高經營效率，使電信産業在近20年得到了飛速的發展；對於消費者而言，則享受到了數量、品種更多，品質更好以及價格更低的服務。第二，區分自然壟斷性業務和非自然壟斷性業務，在非自然壟斷性業務領域引入競爭。以電力行業為例。20世紀90年代以來，國外主要發達國家紛紛開放電力市場，打破壟斷，取得了積極的效應。最典型的案例是英國。英國規定發電、輸電和供電業務分業經營，在發電市場、售電市場引入競爭機制，鼓勵多家公司展開競爭；輸變電則由全國電網公司獨家經營，國家仍對輸變電價格進行規制，從而形成了多家發電公司、多家配電公司和一家輸電公司的格局。這種對壟斷和非壟斷性業務的區分，政府管制範圍的縮小以及競爭機制的發揮，使英國電力工業的效率大大提高，服務品質也明顯改善。

    此外，國外發達國家還引入激勵性規制。激勵性規制方法的重要特徵就是企業有比較多的自主選擇的權利，它可在政府激勵性規制措施的條件下，選擇其最大利益的行動。具體可分為兩類：一類是採用競爭的激勵方法，迫使企業提高經營效率，比如特許權投標制和區域間尺規競爭制；另一類就是誘導的激勵方法，通過給予相應報償的方式，誘使企業提高經營效率，比如社會契約制（或成本調整契約制）和價格上限制。其中，價格上限規制是激勵性規制方式中應用最廣泛的一種，它是通過規制當局與被規制者簽訂類似于社會契約制的方式，只規定價格上限的價格變動合同，使企業努力在這個上限以下通過提高經營效率來降低服務價格。這種方法不僅避免了以往價格規制方法中獲取企業成本資訊的複雜程式，而且給予了被規制企業的激勵。值得一提的是，國外發達國家在放鬆經濟性規制的同時，並沒有放鬆或取消社會性規制，相反，在環境保護、消費者保護、勞動保護以及産品品質、生命安全等社會性規制領域卻得到了加強。美國在“9.11”事件之後加強對航空安全的規制就是例證。

    我國政府規制改革和完善的政策建議

    根據我國經濟體制轉型的實際情況，並結合國外發達國家政府規制改革的經驗，我認為中國政府規制改革必須做到放鬆規制與強化規制並舉，在經濟性規制改革方面以整體放鬆規制為主，並在局部上強化規制；在社會性規制改革方面，以整體完善規制措施為主，並在局部上放鬆規制。具體建議是：

    經濟性規制改革以整體放鬆規制為主，並在局部上強化規制。第一，全面放鬆競爭性行業的準入規制，同時加強市場經濟秩序規範。WTO最基本的規則有市場準入和非歧視原則，包括降低關稅和取消非關稅措施以及實行國民待遇和最惠國待遇等。這就要求我們必須取消基於所有制、地區或部門的各種不合理的限制，尤其要打破地方保護主義和部門本位主義。要以放鬆和取消進入限制為突破口和重點，全面清理有礙公平競爭的法律、法規，大幅度減少行政性審批；同時，要規範市場經濟秩序，尤其要加強資本市場和仲介市場的規範與監管，努力創造一個公平競爭的環境。第二，改革政企不分的政府管理體制，打破規制者與被規制企業之間的直接利益聯繫，使規制機構能超然地行使經濟性規制職能。只有實行政企分離，企業才能擁有相對獨立的生産經營決策權和具有自覺抵禦經營風險的能力；也只有如此，政府才能提高規制效果，較好地行使其職能。第三，區分自然壟斷性業務和非自然壟斷性業務，加快對非自然壟斷性業務的放鬆規制。一方面，要把自然壟斷性業務從其他業務中獨立出來，政府繼續對其實行嚴格規制；另一方面，對於大量非自然壟斷性業務，則應允許多家企業進入並使其開展公平競爭。根據自然壟斷行業中這兩種業務的性質和特點，對電信、電力、煤氣和自來水供應等行業要分別實行不同的規制或放鬆規制政策，在其非自然壟斷性業務適當引入競爭機制，這樣可在自然壟斷行業實現競爭活力與規模經濟相相容的有效競爭，提高該行業的經營效率。第四，適應新形勢變化的要求，完善涉外規制和加強重要産業安全規制。放鬆規制應與新的制度供給同時推進。加入WTO後，我國的許多法律法規尤其是涉外法規不能適應新形勢變化的要求，存在規制“缺位”；同時，入世後某些重要産業安全問題非常突出，如不加強必要的規制，有可能發生産業安全危機。因此，在放鬆規制的同時，必須儘快完善與此有關的經濟性規制，做到有備而無患。

    社會性規制改革以整體完善規制為主，並在局部上放鬆規制。第一，加強産品市場上的品質與衛生安全方面的規制與監督，維護消費者權益。在這方面，由於我國尚沒有明確執法機構的法律地位，而是由一些國家行政管理部門按各自的職能執法，所以非常有必要設立相對獨立的社會性規制機構，提高其規制與執法效果。第二，加強對環境保護的規制。很多發展中國家走的是“先污染，後治理”的路子，其治理成本非常大。為避免這種後果，我國應該強化對環境污染的有效規制。除了貫徹實施“誰污染，誰治理”的政策外，還要進一步明確和規範污染的範圍、標準及治理費用，並加強政府與社會監督的力度。第三，加強對社會保障體系的規制與建設。必須有步驟地建立和完善全社會的保障體系，包括機構的設置與規範、稅收和轉移支付制度的完善、社會保障費的徵繳與發放等，從而促進社會的公平與和諧。第四，明確政府與仲介機構的關係。政府除對仲介機構實行必要的規制與監管外，凡屬於仲介機構監管範圍以內的事情，不能越權或插手。比如，對就業仲介機構，政府規制的作用在於維護秩序和勞動者權益，而不是親自去收費，參與競爭，既當“裁判員”，又當“運動員”。

    重視對規制者——政府的規制。政府既是立法者又是執法者。能否使規制者——政府保持中立性，避免過度規制，提高規制效率，這是規制能否成功的關鍵所在。第一，必須精簡政府機構，明確其職能。一方面要大量推進政府機構改革，精簡多餘或職能重疊的機構，提高公務員素質；另一方面，要明確政府的職能定位，即要從過去那種直接管理私人物品的職能中退出，加強對公共物品供給的管理，並提高其管理效率。第二，通過法律約束政府的行為，使其依法行政。以法律約束政府行為，是為了防止規制過度。規制過度會導致政府失效，其負作用決不亞於市場失效。因此，要通過立法明確政府的職能與定位，使政府行為受法律約束，不能對經濟隨意干預，比如，政府不可隨意限制經濟活動，不可亂收費，經濟政策不可朝令夕改等，以此達到政府對社會的“可信承諾”，這是在全社會營造“誠信”的基礎。 （作者係江西財經大學教授）

    《光明日報》2002年5月21日