正確認識世界稅制改革的潮流和方向

    上個世紀80年代以來的世界稅制改革，特別是經濟發達國家的稅制改革，的確出現了某些帶規律性的歷史趨勢，一般將其簡要地概括為“拓寬稅基、降低稅率、減少優惠、加強徵管”。但這十六個字或其所涉及的四個方面，是一個相互關聯的內在統一體，是一種相輔相成的辯證關係，不能將它們割裂開來加以片面強調或理解。比如，降低稅率往往是以拓寬稅基為基礎、為前提的，否則稅收就不能隨著經濟的發展、經濟總量的增長而增長，就將破壞經濟與財政、經濟與稅收之間帶規律性的相互適應性關係。而減少稅收優惠、加強稅收徵管，一方面是為各類企業創造一個公平競爭的市場環境，同時也是確保稅收收入、財政收入隨經濟發展而不斷增長的重要因素或必要途徑。就是説，降低稅率要與拓寬稅基相伴隨，而寬稅基、低稅率的實現，則又需要少優惠、嚴徵管的保證與配合。試想，如果既降低稅率，又不相應拓寬稅基，既增加優惠，又放鬆徵管，那將是一個什麼結局呢？那將是稅收收入隨著經濟的發展而不斷下降，財政、稅收與經濟的關係被扭曲。正因如此，任何國家的稅制改革和稅收政策的選取，都需在保證國家財政、稅收收入隨著經濟增長而增長的基礎上或前提下進行，即在保持國家稅收總量隨經濟發展而增長

    的基礎上，進行有增有減、有進有退的稅制結構與稅收政策調整，而不是“全面減稅”或籠統地、一刀切式地減稅。事實上，也只有這種結構性的減稅，才符合宏觀經濟調控的目的和要求，才是一種相機抉擇的有效調節手段。

    我國的現行稅制應進行調整與完善

    單就政府收入中的稅收而言，當前我國稅收收入佔GDP的比重同外國相比的確不高，甚至明顯偏低，但企業繳納的主要稅種的實際稅負又確實不輕。比如，增值稅的法定稅率為17％，但如換算成與國外可比的口徑，即允許扣除固定資産所含稅金，則我國現行增值稅的實際稅率將達23％左右，已高於西方國家（大多在20％以下）

    的水準，我國企業所得稅的法定稅率為33％，而德國為25％，日本為30％，英國也為30％，美國實行15％、18％、25％和33％的四級超額累進稅率，前三檔都比我國低，最高稅率才與我國相同。考慮到我國企業經濟效益較西方國家為低的事實，中國企業的實際稅負就顯得更重。如果再考慮到各種名目繁多的收費和政府基金性繳費，企業的總體負擔就更是一個亟待解決的突出問題。其中，尤以國有大中型企業為甚。

    正因如此，當前和今後一個時期在大力進行收費體制改革的同時，應高度重視對我國現行稅制的調整與完善，包括增加某些必要稅種（如遺産稅、環保稅、社會保障稅等），充實完善某些稅種（如資源稅、增值稅、消費稅等），以及實行結構性的減稅減負政策。近期，特別應通過增值稅轉型、內外資企業所得稅並軌、企業所得稅稅率及其稅前扣除項目調整等途徑，適當減輕企業稅負，為企業科技進步，投融資能力和國內外市場競爭能力的增強，為持續擴大內需和增加有效供給創造必要條件。

    不能簡單地把增加稅收同增加企業稅負混為一談

    近幾年我國稅收的大幅增長，並非由於增加稅種和提高稅率造成的。事實上，1994年稅制改革以後，我國就沒有出臺過新的增加企業稅負的政策。有關部門對2001年稅收增收的原因分析表明，當年稅收增加的首要原因，是國民經濟的持續快速發展和企業經濟效益的進一步改善，為稅收增長奠定了堅實的（經濟性）稅源基礎。初步測算，這一因素直接增加的稅收達1200多億元，約佔總增收額的50％。其次是費改稅等政策性、一次性因素增加了大量稅收，約為700億元左右，約佔總增收額的30％。再次，由於加強稅收徵管而增加的稅收為500億元左右，約佔總增收額的20％。另外，1994年以來，特別是自從實施積極財政政策的1998年以來，國家已經在不少方面和領域相機實行了力度並不算小的減稅政策。比如，近幾年先後停徵了固定資産投資方向調節稅，一年減稅約200億元；允許企業用於技術改造、國産設備投資的40％抵免企業所得稅；減少房地産二級市場的稅收近50％；對高科技企業，特別是軟體産業、積體電路産業實行稅收優惠政策；在支援西部大開發、支援農業等方面也相繼採取了多項減稅政策。只不過沒有把這些減稅舉措明確稱之為實行減稅政策罷了。

    總之，根據我國的具體情況，我們在討論減稅問題時，不能把每年稅收的增長與企業稅負的增加相等同，簡單地認為稅收增收就是對企業不利，就是對積極財政政策擴張效應的一種抵消。問題的關鍵在於，這種稅收增收是否是由於增加企業的實際稅負，即是否是由於增加與企業相關的新稅種及提高原有的稅率造成的。如果是，就要考慮這些新的稅收舉措是否恰當；如果不是，則需考慮對原有稅種稅率的調整與完善。問題的性質和成因不同，解決問題的思路和辦法當然就不一樣。因此，籠統地倡導減稅，並因此得出與擴張性財政政策的實施及其政策效應相抵觸的結論，似乎有些不妥。此外，就我國近些年的實際情況看，把減稅與企業減負相提並論，也是值得斟酌和進行具體分析的。從總體上講，目前我國企業的負擔過重，主要矛盾在於各種名目的稅外收費過多、過亂，各種“升級”、“達標”等活動過濫。在許多地方和企業，企業非稅負擔的增長額和增長速度，都遠遠超過當期稅收的增長額和增長速度，從而成為影響企業效益及投資能力的主要障礙。

    稅制的改革、調整與優化，是一個漸進過程，不宜操之過急

    稅制理論和世界各國稅制改革的實踐表明，稅制的調整與優化，是一個因應各國經濟環境變化、經濟發展階段和發展的現實需要，以及稅改自身條件而逐步進行的過程，不可能一蹴而就，説改就改。其中，除了稅制的選擇，稅種的設置與協調，稅基的論證和探討，稅率的測算與協同，改革的試點，實施步驟的權衡和考量，以及對國家財政收入、稅收宏觀調控功能帶來的正面與負面影響等等，都要進行認真研究。此外，稅改自身條件，包括必要的基礎性工作和某些技術性條件是否具備，都將對稅制改革與調整進程産生重要影響。比如我國的增值稅改革，儘管至今已近十年，但在稅制設計、稅基範圍、稅率高低、稅前抵扣、稅務稽查，乃至增值稅發票的管理等方面都還存在著諸多有待解決的問題。又比如我國現行個人所得稅的調整和完善，在無法對城鄉居民的收入狀況進行有效計量和監控之前，即在這方面的基礎性工作較為薄弱，相關的技術手段、協調機制尚未解決之前，個人所得稅制的優化，包括從分類計算向綜合計量個人所得稅模式的轉換，就要遇到基礎性的障礙，受到很大的制約與局限。即便稅改設計和有關法律準備已經成熟，也只好暫緩進行。總之，稅制和稅政的改革與調整，都是一個漸進的過程，有一個改革

    和調整的準備期和到位“時滯”期，甚至還有一個從不成熟到日漸成熟的“摸索期”。在經濟發展的某些特殊階段和非常時期，作為宏觀經濟調控重要手段之一的稅收政策變動與調整，就更需要經驗的積累和高超的決策水準與調控藝術，需要一定的時間與過程，不能脫離實際或操之過急。

    綜上所述，我們似可得出如下的簡要結論：1、從培育、保護和擴大內需，以及增強企業投資、競爭能力的客觀需要出發，的確應對我國的現行稅收制度和稅收政策進行調整，但這是在保持稅收總量隨經濟的增長而增長的基礎上，所進行的一種結構性調整，而並非是以減少年度稅收總量為代價的“全面減稅”。這是與世界稅制改革的潮流相一致的。2、近些年稅收增幅較大和企業負擔過重，並非是因為增加稅種、提高稅率造成的，但一些主要稅種又的確存在著稅率偏高、稅前扣除項目偏少等稅制性缺陷，還有些新稅種也應擇機出臺，即應實行有增有減的結構性稅制優化和稅收政策調整，以有利於擴大內需及增加、改善有效供給。3、稅制的調整與優化是一個漸進的過程，稅收政策的變動調整也須視客觀經濟環境和具體條件而定，往往不宜操之過急、轉彎過猛，避免造成欲速則不達、想快反而慢的後果。

    （作者係中國社科院財貿經濟研究所所長、研究員）

    《光明日報》 2002年4月02日