90年代後半期以來，我國農民收入的增長出現了改革開放以來前所未有的困難局面，農民每人平均純收入的增長幅度從1996年的9％，經過連續4年的滑坡，2000年降到了2．1％，一些中西部地區和糧食主産區已經出現農民收入的絕對水準下降。增加農民收入不僅是關係到整個國民經濟和社會發展的重大問題，也是“九五”留給“十五”的最大課題(陳錫文，2001)。更為嚴峻的是，農民負擔問題依然十分嚴重，特別是在我國的中西部地區尤為突出。“增收減負”已經成了近年來我國農業與農村工作中一道難解的“加減算術”。

    一、農民負擔越減越重

    近年來，中央政府十分重視減輕農民負擔，儘管負擔急劇上升的局面得到了有效的遏制，但總體上講問題仍然十分嚴重，尤其在一片“減負”的呼聲中個別地方甚至釀成激烈的幹群矛盾抑或惡性衝突。究競是什麼原因造成了農民負擔的加重並長期難以減輕?綜合國內外學者的研究，目前主要有以下三種看法：

    一種看法認為農民負擔加重的主因是地方幹部的胡作非為。相對於東部鄉鎮企業發達的地區，中西部地區由於鄉村集體缺乏相應的收入來源，又要完成國家任務和養活自己，所以地方幹部就通過各種各樣的巧立名目來攫取財富(Lu，1997)，這種看法與杜讚奇(1995)對解放前夕華北地區財政和稅收研究的觀點一脈相承，都是將國家和農民之間的鄉村幹部看作是問題的關鍵所在。其次是“收入來源説”。這種看法主要是在對全國的區域性比較中得出的，即中西部地區因為沒有像東部鄉鎮企業這個主要的收入來源，使得集體經濟日益衰落，結果就使得地方幹部將開支轉嫁到農民頭上(Park 和Rozell等，1996)。這種觀點認為，一方面上級政府派下的任務繁重瑣碎，而另一方面基層組織執行起來卻由於財力緊張而捉襟見肘。所以，有學者指出，基層幹部之所以對“結構調整”充滿熱情，主要是為了通過此過程獲取收入(Pen，1996)。第三種看法是目前最為流行的解釋農民負擔的觀點。這種觀點認為，農民負擔加重主要是因為縣、鄉政府、村組織三級的冗員太多，效率很低，地方政府的財政收入只能勉強維持這些人員的吃飯，使得地方政府陷入所謂“吃飯財政”的困境，所以要使農民“減負”的最根本措施就是精簡機構和人員。

    上述幾種看法都一定程度上指出了農民負擔沉重的部分成因，但並沒有切中問題的要害。首先，農民負擔中有很大一部分開支是鄉村公共事業建設如教育、修路等，農民負擔不能簡單解釋為主要是地方幹部亂收費。據測算，農民全年總負擔約1400億元，其中繳納各種稅費1143億元，以資代勞款80億元，“三亂”收費約200億元。“收入來源説”從地區比較上看是成立的，因為鄉鎮企業發達、集體經濟來源多的地方負擔較輕，反之亦然的情況是普遍而明顯的。這説明農民收入尤其是集體經濟的發展程度是解決農民負擔問題的重要途徑。但進入90年代以來，即便東部地區的鄉鎮企業(集體)也呈現日益衰落、紛紛轉制的情況，顯然，至少在近中期內，以迅速增加集體收人來減輕農民負擔的期望不切合實際。“機構臃腫説”至少存在以下三個問題。首先，如果仔細分析農民的負擔結構，就會發現在鄉鎮財政中，農民實際負擔很大的一塊是公共設施開支如道路、農田基建和校舍建設的費用，而非行政人員的人頭費。其次，很多人簡單地認為“人頭費”就是臃腫機構中鄉鎮幹部的人頭開支。實際上，在鄉鎮財政開支中，一半左右甚至更高部分是中小學教師的工資，而且越落後的地區，比重越高。在農村教育落後的情況下，如果不解決現行教育體制與教育資源配置不合理的狀況，這筆公共開支是很難通過“精簡機構”減掉的。

    包乾到戶之後，農業的非常規增長帶來了連續六年農村經濟和整個國民經濟的高速成長。隨著80年代以來農村經濟的增長和增長結構的變化，特別是90年代中西部地區大規模打工經濟的發展，農村基層財源和稅源結構也發生了巨大變化。但是農村的財稅體制並沒有隨之作出相應的轉變，以致各種公共開支缺少相對應的稅收來源，致使其負擔轉嫁到農民這一弱勢集團頭上。從“九五”期間的制度環境看，1994年以來實行的分稅制也是帶來縣鄉財政壓力的外生性制度原因之一，但最根本的原因還是農村財稅體制的長期僵化，這才是農民負擔不斷加重的最根本原因。

    二、分稅制與“收入位移”：縣級財政進退失據

    (一)分稅制的實施使縣級財政的實際收入增長困難

    地方財政的“包乾制”在很大程度上刺激了地方政府尤其是鄉鎮政府增收創收的積極性，有一種流行的觀點甚至認為這是導致中國鄉鎮企業發展和農村經濟起飛的真正原因。但1994年開始實行的分稅制使這種格局發生了比較大的變化，縣級財政受到明顯的影響。以縣級財政為例，75％增值稅交中央財政，地稅的100％全部歸入地方財政。但地稅中的所得稅卻受著企業效益的影響，況且地方政府為保護稅源和企業運作，視嚴徵所得稅為“殺雞取卵”的做法，往往變相返還，而且與增值稅相比，地方稅種的徵收成本非常高，這也會直接影響地方政府的財政收人。換句話説，雖然總量不變，但容易徵收的稅種大多上繳，而難徵又不敢徵的稅種大多留給自己。同時1994以來縣與鄉之間仍沿例實行“定額上繳，比例遞增，超收分成”的財政包乾制，不分稅種，超收部分一般按“縣三鄉七”比例分配，所以縣級財政從制度結構上受到“兩面夾攻”。

    (二)宏觀經濟形勢的變化更使縣級財政捉襟見肘

    進人90年代，以前作為縣級財政主要支柱的縣屬國有企業效益直線下滑，直到幾無盈利可言。據作者在山東H縣的調查，1994~1999年，由於超收部分“縣三鄉七”比例分配，而其中增值稅部分縣裏只能拿到25％，致使縣級財政每年需多支出400萬元。與此同時，作為“二全民”的城鎮集體企業面臨消亡的局面。1978年，以城鎮集體企業為主的集體經濟在整個國民經濟中舉足輕重，産值佔20％，工商稅收佔全國工商稅收的比重為24．8％；進入90年代，特別是近幾年，城鎮集體企業作為一种經濟形態幾乎整體“淘汰出局”，到1997年，城鎮集體工業企業佔全部工業産值的比重已下降到7．9％。與此同時，城鎮工商企業平均負債率高達78．2％，全部資産損失和資金挂賬合計2557億元；與其他經濟類型相比，上繳財政收入的能力明顯減弱，1999年上半年，集體企業所得稅只完成任務的34％，而股份聯營企業則完成全年計劃的82．7％(易運和，1999)。

    既然稅源有問題，整個縣級財政收入便越來越倚重於所屬鄉鎮財政和非國有經濟。作者實地調查的安徽T市的地稅結構中國有企業所得稅1995~1997年由14％降為不到396，而城區地稅分局的地稅份額在1994年以來的五年中減少了20％。但是同時，從其支出結構來看，並沒有經歷明顯的變化。大部分工業不發達縣特別是中西部地區的縣沒有能夠從根本上扭轉“吃飯財政”的狀況。

    從以上的分析可以看出，縣級財政的收入結構發生了比較全面的“收入位移”現象，即提供稅源的主體從縣屬國營和集體企業轉變為以農民為主體的小型工商業、建築業和第三産業。值得注意的是，這種“收入位移”同時意味著收取各種稅項的交易費用也變得越來越高。在陜西、安徽、山東和浙江的調查訪談均印證了上述情況，按地方幹部的説法，徵收國稅則只要看發票就行，但徵收地稅就要綜合考慮企業的營運、獲利和職工就業情況，徵管工作十分費力。

    (三)向下的收入位移使鄉鎮財政負債纍纍

    這種收入位移對鄉鎮財政和農民負擔又有何影響呢?由於縣級財政兩面受壓，近幾年縣鄉之間紛紛開始實行分稅制，這實際上是上述“位移的繼續”。在沒有鄉鎮工業或鄉鎮工業不發達的地方，財政收入主要靠鄉統籌費這筆專項資金。根據國家政策規定，鄉統籌和村提留款的總和不得超過當年農民每人平均純收入的5％，但是統籌款卻幾乎涵蓋了鄉財政所有的支出項目。近年鄉鎮財政赤字加大和收支狀況日益緊張的原因很大程度上受此制度變化的影響。鄉鎮財政負債纍纍，以安徽為例，全省1997年鄉鎮財政負債與當年鄉鎮財政總收入的比率為0．61，該比率1998年已經大於1.0。但是，宏觀經濟結構的變化是一個更加重要的因素，而且是一種“累積成因”。

    三、縣鄉財稅體制無法適應經濟結構的變化

    近年來，農村經濟結構發生了巨大的變化。

    (1)非農經濟發展迅速，已經成為農民每人平均收入提高的主要來源和收入差距拉大的主要因素(Kung and Lee,1999)。在農村，這主要表現在兩個方面，一個是地方性的建築業、小商業和服務業的繁榮，另一個就是外出打工。根據一些學者的研究，由於城鄉隔離的現行制度，這些外出打工的農民中的大部分都會回到流出地，但是並非回鄉種田而是回鄉“創業”，也就是説，打工潮必然引起在中西部地區私營的小型第三産業的繁榮。這已被一些大規模的調查所證實。在這種情況下，大部分打工或從事非農産業農民雖然身在外地，但其收入的提高卻對流出地農村的公共建設不斷提出更高的要求，這集中表現在對子女入學即教育、道路以及水電等公共設施的要求。

    1982~1998年，中國農村勞動力中，農業與非農業勞動力比例從92：8變為70．3：29．7，但封閉的二元結構(特別是固化城鄉戶口制度)的作用下，全國農村人口仍然佔70％，中西部更高，如安徽為80％(國家統計局，1999)；工業化積累的主要財富留在城市，稅收(當然包括依然是“農村人”的8000萬城市就業的農民創造的)也主要集中在城市，但城市化進程的緩慢，農村仍然擔負著70％人口(而非就業人口)的社會管理職能和公共需求。而現有的財稅體制無法提供這種“縱向的”轉移支付功能，使得鄉鎮政府和村民自治組織承擔的公共需求超出了其經濟承受能力。

    這種情況在廣大中西部地區更加普遍和嚴重。而如上所述，隨著縣級財政的逐步趨緊將逐步在縣鄉之間推行分稅制，鄉鎮一級的困境將雪上加霜。換句話説，農民負擔問題將進一步突出尖銳。

    (2)鄉鎮政府在力圖提供公共設施的同時，也面臨振興地方經濟的任務。在中西部地區，這主要表現在鄉鎮政府在大力發展農業産業化方面的努力，如大片種植經濟作物、發展有規模的農副土特産品和養殖業，以圖大幅度提高農民的純收入。但是，鄉鎮財政明顯難以負擔這些産業計劃的初始投資或啟動成本。實際情況是，鄉鎮政府要麼向農民“斂錢”，斂不上來就先由鄉村政府舉債。對安徽阜陽T縣的調查，全縣鄉鎮負債中，“達標建設支出”9830萬元，佔55．6％，修路建橋2384．66萬元；佔13．4％，兩項合計佔了三分之二還多，其餘主要三項為開發性農業(13．4％)，應付工資(10．3％)，以及辦企業欠貸(9．4％)。

    從上一節的分析可以看出，縣級財政由於經濟形勢和財政體制的變化，收入來源越來越依賴於鄉鎮財政的上繳；同時，鄉鎮財政的支出也受到自下而上的壓力。

    問題的關鍵癥結在於鄉鎮財政的收人與支出的結構不匹配。上述分析表明，收入真正得到提高、對公共建設要求最高的並非普通的以種田為主業的農民，而是外出打工或留鄉創業的兼業農民。但是，在目前的縣鄉財稅體制下，非農産業的稅收收入基本被打工城市或縣城稅收部門得到。也就是説，鄉鎮財政雖然面臨流出地公共建設的壓力，卻沒有從非農産業的發展中獲得足以支付這些支出的稅收。在這種雙重壓力之下，鄉鎮政府向農民攤派是必然的結果。

    這種僵化的財稅體制與經濟結構的變化不相適應，它一方面除了造成上述的縣鄉財政收入和支出結構的脫節之外，另一個重要的問題就是造成負擔分配不公。對低收入戶來説，繳上提留統籌已屬不易，再要分攤公共建設的開支確屬難上加難。據全國農村固定觀察點資料，1998年低收入戶的負擔佔現金收入比例為19．5％，幾乎等於高收入戶的五倍。而且，更為嚴重的是，負擔分配不公不僅將進一步拉大農民收入的差距，而且更會加大這種收費制度的交易成本，從而又將額外進一步加重農民負擔。

    四、加快與完善農村稅費制度改革

    要從根本上解決農民負擔過重的問題，必須儘快建立與當前農村經濟結構相適應的稅收體制。要加快推進農村的稅費體制改革的試點工作，同時積極穩妥地精簡鄉鎮機構和人員；要建立基層政府的事權與財權相對應的一系列制度。從我國經濟發展中長期制度安排上，需要探索一套可行的轉移支付體系，建立多層次跨區域的財政轉移支付制度，積極發展小城鎮，引導和促進縣域經濟的繁榮，擴大基層的經濟容量和非農就業，這不僅可以和相當長時期還將存在的跨區域就業和回流的二元結構相適應，也能與西部大開發戰略相配合。

    我們應該注意到，中西部地區的“打工”經濟與東部地區的鄉鎮集體經濟和私營經濟的繁榮對鄉鎮財政的影響是完全不同的。集體經濟甚至私營經濟的繁榮有助於增加鄉鎮財政的收入和減輕農民負擔這是有目共睹的認識，但是相比之下，“打工”經濟不但沒有能夠增加中西部地區的鄉鎮財政收入，而且增加了公共開支負擔，從而使得農民負擔增加。另外，“打工”經濟造成的農民收入上的差距也使得負擔的分攤不夠合理，使農民負擔的問題和矛盾更加尖銳和突出。因此，要真正減輕農民負擔，需要對目前的財政體制做一些調整，以適應我國農村經濟的發展特別是近年來中西部地區經濟結構的變化。

    第一，進一步加大農村稅費制度改革力度。面對農民負擔不斷加重，農民收入增幅連續四年下降的局面，中央提出加快農村稅費體制改革。從2000年開始已經首先在安徽進行試點。從試點的情況看，改革取得了明顯的成效。

    目前試點改革涉及到的範圍共13項，即農業三稅(農業稅、農特稅和生豬屠宰稅)、教育附加(包括集資)和三提五統，以及“兩工”(義務工積累工)，這13項均是原有政策法律框架下所允許的。此次改革重在規範收取方式，從制度上防止超標收費等，應該説，這是十分必要的。但本次改革並未觸及原來就不在上述13項政策所允許的範圍內的一些壟斷性行業，比如水、電、醫等服務類收費或罰款項目等，而這些項目收費價格的不規範，攤派的不合理等恰恰是農民負擔的重要組成部分，並且由於其性質特殊，農民往往無可奈何，難於規避。因此，只有進一步加大改革的力度和廣度，才能徹底從制度上解決農民負擔問題。

    第三，要建立與農村義務教育體制配套的農村財稅體制。農村稅費改革取消了農村教育費附加和教育集資，農村義務教育投入全部納入鄉鎮財政預算。由於鄉鎮財稅總量普遍減少，加之新的農業稅中對義務教育投入沒有作出明確比例規定，導致農村義務教育投入普遍減少。根據安徽試點情況，2000年全省農村教育實際投入減少8．5億元。正如前述分析談到，縣鄉財政支出中教師工資是大頭，尤其在中西部地區，而且越是落後的傳統農區，這一比例越高。安徽一項三縣十鄉鎮的調查表明，教師工資佔全部財政供養人員工資的比重平均為75．2％，最高達93．1％。從全國鄉鎮一級財政供養人員結構來看，鄉鎮黨政機構人員只佔全部在職公職人員15％不到，而約70％是教師。據統計，鄉鎮總供養人員為1285萬，除去已離退休的280萬，在職的還有1005萬人，其中黨政機構人員140萬人，平均每個鄉鎮31人，而每個鄉鎮實際工作人員達235人，其中主要是教師，全國總數為690萬人。從這一結構看，單精簡黨政機構人員是不夠的，必然也要涉及到農村義務教育的資金投入、資源重組等重大問題。因為，一方面，在鄉鎮可支配財力下降的同時，農村教育經費的減少似乎是一個難以回避的事實，從安徽的情況看，在全部減收的30億中，農村教育經費的減少只佔28．3％，從原支出結構中農村教育開支佔鄉鎮財政至少一半以上來看，情況比預計的要好；另一方面，更重要的是，近年來教育資源的配置明顯不合理，在村村建學校，“最好的房子給學生”等提倡之下，農村教育面貌有了很大改觀，但同時，一個教師只教幾名學生或“空校現象”在全國各地並非個別。因此，全面精簡鄉鎮機構和人員，包括精簡一定比例的教師是必要的，同時，在有條件的地方，應該穩妥地推行“撤鄉並點”，並借此重新整合已有的教育資源，發揮效率。在進一步完善稅費改革方案中除了以前明確義務教育經費的來源外，還應該明確比例；此外，對於中央的轉移支付同樣應該明確主要用於支付農村基礎設施和農村教育等公共開支的用途。

    第三、儘快建立全面的轉移支付制度。要建立跨區域的財政轉移支付制度，並探索建立一種縱向的(或從上到下的)財政轉移支付制度，以解決農村地區，特別是中西部農村公共開支不足的問題，這是和目前的跨區域就業和回流的農村經濟狀況相適應的。農民在東部地區打工，卻在中西部地區安家和使用道路、學校等公共設施，同時，其創造的財富與稅收統統歸入東部地區的經濟體系，與目前農民無法在東部城市長期落戶的現象相衝突。建立起一套多種形式的轉移支付制度，不但可以從根本上解決農民負擔加重的根源，也與整個西部大開發的戰略相配合。

    第四，將城鎮化放到地方經濟發展的整體戰略中來。根據市場經濟發展規律，高度重視小城鎮規劃建設問題。同時，財政體制的設立必須與地方經濟發展尤其是非農産業發展配套。在目前銀行資金充足、總需求不足的情況下，大力發展農村的基礎和公共設施，如鄉村道路、鄉村學校、鄉村通訊的建設，為今後農村經濟的進一步繁榮和農業産業化提供啟動條件，政府應大力扶持鄉鎮經濟的發展，扶持與農民生産、就業密切相關的“民生經濟”的健康成長。唯有如此，才能為農村的持續發展提供動力，從根本上解決農民負擔問題。 　

    《中國農村經濟》 2001年8月22日