圈地？！ 按照我國法律規定，徵地是政府行為，“國家為了公共利益”可以徵地。然而，一些地方政府將很多經營性項目“搭乘”公共利益這輛“便車”，大量圈佔土地，導致農民利益嚴重受損。

隨著一個個建設工地熱火朝天地開工，大片土地上崛起了一排排高樓、工廠，這些原本是國家所有的土地在交納一定數額的土地出讓金後，便在使用權上改旗易幟。有關專家估算，土地開發進入“大盤”時代時，由於土地市場管理中的種種不規範，每年國有土地收益流失至少在百億元以上。

土地收益大量流失

記者近來在調研中發現，一些地方政府在“經營城市”的口號下，大興土木。依賴本級財務搞城市建設可謂杯水車薪，於是就盯向土地，因為土地徵售之間的價差較大，有的土地管理部門直接下達年度土地出讓指標。

據有關部門統計，近三年全國土地出讓金收入累計達9100多億元。一些市、縣、區的土地出讓金收入已經佔到財政收入的一半，有的作為預算外收入甚至超過同級同期的財政收入。

目前，徵收的土地出讓金缺乏嚴格的監督管理，有的不納入本級財政預算，而是將土地出讓金變成一些地方盲目擴大城市建設規模和搞政績工程、形象工程的主要資金來源。

更為嚴重的是，不規範的土地交易行為引發土地收益大量流失：如一些地方政府違法違規出讓土地，該有償出讓的行政劃撥；該招標拍賣掛牌出讓的協議出讓或低價協議出讓，劃撥土地和集體土地非法入市；擅自減免地價，不依法追繳土地出讓金等。

安徽省前副省長王懷忠在阜陽任職期間，批條子，開協調會，直接干預大量土地批租和出讓事務。國土資源部的一項調查表明，1994年到2000年，阜陽明顯屬於國有土地資産流失的高達10億元，而這筆鉅資的絕大部分又都流入了王懷忠傾心扶持的少數“老闆”手中。

在慕綏新擔任瀋陽市市長時期，瀋陽市土地開發出現熱潮，一些開發商打著“高科技農業”的幌子，大行房地産開發之實，大量的土地被以行政劃撥的名義圈走，使國家和農民遭受損失。數據顯示，從1997年至2000年間，行政劃撥供地佔這個城市建設供地總量的七成左右。2000年，瀋陽收回的土地出讓金僅為7000萬元人民幣，而附近一個批地量少於瀋陽的中等城市同期土地出讓金卻達3億元。

誰在土地出讓中獲利最大

我國實行最嚴格的耕地保護制度，為什麼在貫徹執行和實際操作中往往落空？國土資源部耕地保護司負責人指出，主要是現行的土地收益分配辦法，往往導致佔用耕地越多，地方或部門收益越大的結果，而採用的手段往往是“低進高出”。

隨著用地主體多元化，國家于上世紀90年代改革了供地政策，對一些營利性的用地項目實行國有土地有償使用，政府通過出讓國有土地收取土地出讓金。但供地政策改了，徵地制度卻沒有改變。用計劃經濟的辦法低價徵地，用市場經濟的辦法高價出讓，客觀上形成了多佔地多得益的機制。

按照有關規定，國有企業實施重組兼併、破産改制的，土地出讓金可以衝抵債務。這樣一來，企業性質不再是國有企業，變成單位或者個人的股份制企業，改制企業不掏一分錢就可以將劃撥土地變為出讓用地。既規避了政府收購儲備土地，又無償或者低價取得了出讓土地使用權。

市、縣政府在農地轉非和土地限額審批中究竟能夠獲取多大的收益？記者調查發現，大致上有以下幾種：耕地佔用費、耕地開墾費、土地有償使用費，有些市、縣還有城市增容費、交通建設基金、商業網點建設費等徵地附加費。這些收取的土地出讓金很多由地方政府作為預算外資金進行“體外”迴圈。

浙江省一項調查表明，如果徵地成本價是100％，被徵土地收益分配格局大致是：地方政府佔二至三成，企業佔四至五成，村級組織佔近三成，農民僅佔5％至10％。從成本價到出讓價之間所生成的土地資本鉅額增值收益，大部分被開發商或地方政府所獲取。

與一些地方政府獲得高額土地出讓金形成鮮明對比，同期農民獲得的徵地補償費卻極少，一些地方甚至截留、挪用徵地補償費。據國土資源部調查，浙江省上虞市2000年土地出讓收入2．19億元，其中徵地補償費只有591萬元，僅佔賣地進賬的2．7％。

記者在調查中發現，隨意將農地改為經營性用地成為少數官員、部門尋租的一個主要途徑。國家在損失的土地出讓金中，一方面是被徵地農民只能得到低額的補償費，另一方面則是土地“倒爺”和開發商從中大發橫財，造成“幾家歡樂幾家愁”的局面。

調整利益分配勢在必行

國務院發展研究中心劉守英研究員指出，土地的出讓金實際上是若干年土地使用期的地租之和，政府獲得的土地出讓金有很大比率是預支未來的收益。建議對土地的出讓金恢復其地租的經濟學本質，土地的收益按年度在土地的使用年限分期支付。

專家認為，利益分配不合理是造成耕地減少的最主要原因之一。為改變多佔地、多得益，以及耕地保護越好，地方越吃虧的舊機制，有效辦法是運用經濟手段調整土地利用中的利益分配關係，形成在佔用耕地上的自我約束機制，加大給失地農民的補償。包括調整徵地補償費的分配結構，將土地補償費和安置補助費足額支付給失地農民，或為失地農民辦理社會保險；取消重復的稅費和不合理收費；在土地出讓金中切出一塊用於失地農民的補償安置；各種營利項目的徵地，允許被徵地農民以土地承包經營權入股、租賃等形式參與項目合作，分享土地增值收益。

對地方政府實行保護耕地與利益獎懲掛鉤的政策。制定提高新增建設用地有償使用費標準。對耕地保護好的地區，要從政策上給予傾斜，增加農業等方面的資金投入；對未完成耕地保護、超計劃用地的地區給予重罰，減少下年建設用地指標等。

加強制度建設，各級行政首長應慎用“一支筆”，嚴把土地使用權出讓金減免關；財政、建設、國土部門要積極配合，抓好土地出讓金的全程徵收管理與監督管理，確保土地收益及時足額入庫。

全國土地利用總體規劃專家小組成員嚴金明説，20年來，中國經濟發展中曾經經歷過三輪圈地熱。每次圈地熱的原因都是地方政府把土地當成生財之道，很多土地儲備中心甚至把農用地預徵後直接納入土地儲備。土地政策改革，應讓政府逐步退出土地經營，只有這樣，才能保證土地的合理利用，才能促進房地産業的健康有序發展。 新華社記者陳芳張洪河

《人民日報》 2004年08月11日