新一輪政府機構改革，更突出了一個“進”字

    主持人：今年的機構改革是繼1988年和1998年之後，國務院近20年來的第三次較大規模的機構改革。有人評論説，1998年政府機構改革的最大特點是“撤”，國家部委由50多個部委撤到29個；今年政府機構改革重在“並”。“撤”與“並”是不是反映了我們國家在不同改革階段的不同改革思路？

    王軍：用“退”和“進”兩個字來比較1998年和今年政府機構的改革也許更準確。1998年的機構改革使政府從一些已經深深涉足的經濟領域退出來，最直接的表現就是冶金部等九大專業經濟部門被撤銷。“退”也是一種進步，以退為進，是國家經濟體制轉軌在行政管理上的必然反映。今年的改革，從目前獲得的資訊看，更突出了一個“進”字，醞釀中的幾個新部委的成立體現了政府將如何調節經濟、監管市場的思路。

    過去的機構改革是為適應逐步建立市場經濟體制做出的反應，原來我們政府機構改革的主題始終是“精簡機構、精簡人員”。因為政府機構過於龐大，職能重疊、交叉，使改革遇到了不小的阻力。1979年鄧小平就提出，政府機構改革是一場革命。1983年以來的幾次改革實際上都是在完成這個革命，把機構數量減下來，人員數量減下來。但當時還沒完全認識到，政府職能也要減下來，即使1998年的改革也還帶有“為精簡而精簡的”痕跡。這次改革，中央則是有意識地要對政府職能做出調整，使政府在市場經濟條件下發揮最有效的作用，是以一種很積極的姿態去解決前進中的問題。

    主持人：“退”是為了適應市場經濟當時的發展狀況，“進”更是為了適應市場經濟比較成熟的發展局面。“進”是“退”的延續，是對上次改革成果的鞏固和深化。在方式和方法選擇上，如何“進”才能使政府職能發揮得更有效？

    余暉：隨著我國市場經濟體制的基本建立，非國有經濟成分進入了大部分經濟領域，國家管理經濟時，在大多數情況下是要站在圈外，作為一個中立者來管理經濟活動或社會活動。這時政府職能就要進行調整，我認為可以把政府職能分為三塊：其一為宏觀調控，即通過對利率、稅率等調整，調節企業和個人的經濟行為；其二為市場監管，即政府退出對經濟的直接參與後，中立地對市場所有參與者進行公正的監管，這主要是為了消除經濟層面上的部分市場失靈(不完全競爭、壟斷等)；其三是微觀管理。我們原來的微觀管理是政府直接投資企業、管理企業，並且任命廠長、經理，産、供、銷、財務等都抓在手裏的方式。現在我們説的微觀管理的對象主要是政府所提供的公共産品，比如政府管理自來水公司、公立醫院等這些特殊行業，政府對它進行微觀産權的管理。也包括對國有企業或國有控股企業的管理，但只是履行出資人職責，享有所有權益，而不是干涉企業具體經營事務。

    需要注意是，部門的政策職能和監管職能要分開，監管部門要嚴格執行法律而不能受到政策的直接影響。監管部門一定要跟企業、産業政策部門獨立開，他們之間不要有領導關係、人事關係。

    把政府機構改革作為中央全會的一個主題是二十年來的第一次

    主持人：我們注意到，最近幾年的機構改革中，經濟管理部門的變動最大。據悉，這次機構調整、變動可能也主要發生在與經濟有密切關係的各部委之間，比如國家計委、國家經貿委、中央企業工委、金融工委等，而其他行政機構變化似乎不大。

    王軍：談行政機構改革必須要考慮到大的時代背景。中國改革開放20年是傳統經濟模式向現代經濟模式轉變的20年，也就是計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉化的20年。政府機構的調整實際上是經濟體制轉軌對行政體制的要求，因此這幾次改革集中體現在政府的經濟職能及相關部門調整上。原來我們是計劃經濟體制，中間曾經過一個雙軌的階段，也就是計劃經濟和市場經濟交叉、力量變化的階段。到了90年代末，市場經濟得到了發展後，1998年的機構改革應該算一個轉捩點。

    余暉：到上世紀90年代末，除了少數的壟斷性行業，其他行業都走向了市場。1998年改革最大的成功我認為就是取消了九大專業部委，大大加強了我國經濟市場化程度。最近幾年鐵道、航空、電力這些傳統的壟斷性行業也在改革，在逐步引入民間資本，引入競爭的成分，也要打破壟斷，市場經濟的空間越來越大了，國家直接管理的部分越來越小。加入WTO後，我們面臨的市場狀況又發生了變化，內、外貿的差別消失，國內企業將更直接的面對海外公司的競爭，這些都促使我們的經濟管理部門對自己的職能做出進一步的調整。

    主持人：今年，中央把政府機構改革和行政審批改革當做很重要的工作來抓，這説明瞭什麼問題？

    王軍：我國市場經濟的建立過程與西方國家不同，我國市場經濟是社會主義性質的，發展進程是以政府為主導的。在西方，市場經濟的發展是社會自發的過程，即經濟發展推動改革，改革使市場經濟更加成熟、完善。而我們國家有所不同，我國政府在市場經濟的發展中起到的作用更大。我國的市場經濟要想得到進一步的發展，首先要求我們進一步推動行政體制的改革。這次政府機構改革不僅僅要解決制約經濟發展的不利因素，還要達到促進、推動市場經濟發展的目的。

    今年把政府機構改革作為中央全會的一個主題，是20年來的第一次，出乎我的意料。中央把政府機構的改革和行政審批改革放在這樣重要的地位，説明中央真正意識到了，政府機構改革和行政審批的改革對於進一步發展市場經濟重要性和必要性。

    機構改革急需立法支援

    主持人：政府機構改革我們已經進行了多次，實踐告訴我們，只有在政府職能轉變以後，政府機構重疊、人員臃腫的問題才能得到徹底解決。朱總理去年提出政府的經濟職能應該是“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”，這是不是意味著已經完成了對政府經濟職能的定位？

    王軍：1998年的機構改革就已經表明政府部門將不再管理具體的企業的經營行為。九屆人大五次會議上，朱總理的報告已經明確政府經濟職能的定位，我想，這次機構改革的基本思路就是要把朱總理提出的四項政府職能在新一輪機構改革中得到體現。

    余暉：要真正實現對每個政府機構的職能定位，就要做法律上的安排。如果把這些政府的職能用法律法規的形式加以固化，就會避免職能混亂、機構頻繁變動的情況發生。機構改革以後，我覺得應該趕緊啟動立法程式。

    主持人：有專家統計表明，目前我國中央政府職能約2.8萬件，中國五級政府職能至少約4800萬件，改革的空間還很大。

    王軍：為什麼一些部門能把住這些利益堂而皇之地不放棄？這與當前中國的社會環境有關。目前，我們政府在經濟發展中承擔了很大的責任，這就使得一些部門利益往往通過與某種公共利益或者國家前途命運有密切關係這樣一種形式錶現出來，進而有理由延續下來。比如清查行政審批，大家都知道有些審批應該被撤銷，但沒人敢動。因為害怕動了以後引起諸多不良的社會後果，這往往是誰都不願意承擔的。

    余暉：我們之前的一些機構改革雖然使一些機構撤消了，人員精簡了，但計劃經濟下舊的規則還在，人們還在繼續沿用那些舊的規則進行管理，這些規則阻礙了經濟的發展。接下來我們就要在這方面進行改革。制約行政審批改革的因素主要有兩方面，一方面是對政府公務員有效的激勵機制一直沒建立起來，他們要維持利益就必須想辦法設立新的行政審批，所以機構改革和行政審批改革要結合起來做；另一個方面是沒有一套法律程式支援行政審批的增刪。我們減少一些部門的行政審批，是否合適，設置出來新的行政審批是否合適，要有一個判斷的標準，所以行政審批與立法程式結合起來會更好。

    王軍：談行政機構改革必須要考慮到大的時代背景。中國改革開放二十年是傳統經濟模式向現代經濟模式轉變的二十年，也是計劃經濟體制向市場經濟體制轉化的二十年。政府機構的調整實際上是經濟體制轉軌對行政體制的要求，因此這幾次改革集中體現在政府的經濟職能及相關部門調整上。

    余暉：我們之前的一些機構改革雖然使一些機構撤消了，人員精簡了，但計劃經濟下舊的規則還在，人們還在繼續沿用那些舊的規則進行管理，這些規則阻礙了經濟的發展。接下來我們就要在這方面進行改革。

    劉海燕：儘管本次機構改革的方案還未最終揭曉，國人對此次政府機構改革都寄予厚望。在新一輪政府機構改革和行政審批改革之際，人們思考更多的也許是，此次機構改革的要義究竟何在？此次機構改革除了機構的“撤”、“並”、名稱的變化外，能否達到促進、推動市場經濟發展的目的。（唐清建　劉海燕　孫宏）

    《中國經營報》 2003年3月5日