本次峰會在以下三個方面做出了重大決定：

    首先，確立了反恐為北約今後的首要戰略任務。

    冷戰期間，蘇聯是美歐無可爭議的共同威脅。北約首任秘書長伊斯梅將軍將北約成立時的作用和功能概括為三句話，即“留住美國人，趕走俄國人，壓住德國人”。這當中，當然趕走俄國人是最重要的，但想想當年第二次世界大戰結束不久，也不難理解為什麼還要有針對德國人的一面。但不論是對付當時的蘇聯還是德國，只有把美國士兵在戰後留下來才管用。僅靠英、法等西歐國家是不夠的。

    上世紀90年代初，針對北約而成立的華約集團和蘇聯相繼解體後，北約突然一夜之間失去了敵人。北約還有必要保留嗎？北約的生存成了一個大問題。為了避免北約步華約之後塵，北約領導人採取了雙擴大的戰略，一方面表示願意接受前對手入盟，擴大北約成員，另一方面，在保留北約原有集體防禦的基礎上，擴大北約職能，將處理地區武裝衝突和維護歐洲穩定作為北約的新功能。1999年科索沃戰爭就是北約在這樣一個背景下進行的，當然，當時美國克林頓政府打的是人道主義的旗號。但由於這是一場在北約防區外的一場戰爭，而且沒有得到聯合國的授權，在國際上，事實上在北約內部也同樣引起了激烈的爭論。法國等國家堅持科索沃戰爭是一場例外，反對北約成為“全球憲兵”。

    “911”事件以來，北約為了適應新的安全形勢，在美國的大力推動下，積極醞釀進行戰略大調整。美國迅速將反恐、反擴散作為其核心戰略目標，並在隨後的數次北約國防部長會議上與歐洲協調立場。在美國推動下，歐洲對恐怖主義的認識也在不斷深化。此次峰會通過“北約戰略新概念”，認定恐怖主義、大規模殺傷性武器擴散等為北約當前的最大威脅。在保留集體防禦和地區維持穩定等任務的同時，將反恐確立為北約未來一段時期的首要任務。北約領導人還決定組建一支由2.1萬人組成的北約反恐快速反應部隊，包括海陸空和防化等多兵種，裝備最新的精確制導武器，具有快速部署和持續作戰能力。在此次峰會上，北約國家一致認定國際恐怖主義為北約新時期最大的威脅。在目前北約新三大功能中，反恐躍居首位，地區維持穩定和集體防禦退居次要位置。總之，此次峰會將以確立反恐為北約新使命被寫進北約歷史中去。

    其次，宣佈批准7個中東歐國家加入北約是此次峰會的又一重大決定。

    北約曾進行過四次擴大，但這是北約有史以來規模最大的一次勢力擴張。這7個國家是：波羅的海3國、斯洛維尼亞、斯洛伐克、保加利亞和羅馬尼亞。另外還等候在北約門外的三國是阿爾巴尼亞、克羅埃西亞和馬其頓。與1999年北約第一次東擴相比，此次擴大具有很大不同：

    1、規模大、數量多。首次東擴只有波蘭、捷克和匈牙利3個中東歐國家。而此次東擴則有7個國家。

    2、考慮不同。美國和北約歐洲國家1999的主要考慮是，希望通過地緣擴張儘量壓縮俄羅斯的戰略空間。克林頓政府希望利用俄冷戰後的弱勢地位，將整個中東歐納入北約框架。同時通過增加新成員，給冷戰後的北約注入新的活力，使美國在21世紀能繼續充當歐洲安全保護者的角色，以便在繼續遏制俄羅斯的同時，制約西歐，維護美國的獨霸地位。西歐國家則希望北約邊界能儘量東移，以減少和消除來自俄羅斯的潛在威脅。但此次東擴主要不是針對俄羅斯，而更重要的是為了擴大以美國為首的國際反恐聯盟。在阿富汗戰爭中，中東歐候選國通過提供軍事援助，積極配合美國反恐，起到了“準成員國”的作用。美國切身感受到這些國家的重要性，視東擴不僅為民主價值觀之擴，而且為反恐聯盟之擴。羅馬尼亞、保加利亞皆因協助美反恐有功，被破格錄取。北約秘書長羅伯遜聲言，北約東擴的潛力仍很大。

    3、俄羅斯的反應不同。葉利欽當政時曾將波羅的海三國視為北約擴大的紅線，聲稱一旦逾越此線將導致新的冷戰。為了緩解俄羅斯的敵對情緒，北約歐洲盟國在第二輪東擴問題上曾一直主張持謹慎態度。法國甚至主張適當延緩使俄特別敏感的波羅的海三國入盟的進程，把東擴重點放在對西歐安全更加至關重要的東南歐國家。但自“911”以來，俄美雙方出於反恐需要，加大了合作力度，俄羅斯與北約關係也迅速升溫。俄在北約東擴問題上的立場明顯比以前緩和。俄總統普京去年11月訪美期間公開表示，波羅的海三國是主權國家，有自主選擇加入北約等組織的權利。俄國防部長伊萬諾夫在參加今年9月在華沙舉行的國防部長會議時，也首次沒有對北約東擴提出反對意見。這表明俄羅斯已對北約東擴至波羅的海三國實際上採取了默認態度，反映了普京在北約問題上的務實態度。

    第三，此次峰會的另一重大決定是通過一項提高北約軍事能力的所有改革計劃。

    冷戰結束以來，北約一直定位不明，內部改革難以真正展開。此次峰會確立以反恐為新的中心任務後，通過了一系列具體而明確的改革計劃。除建立反恐快反部隊外，北約還準備調整現有軍事結構，逐步按職能設置指揮體系以取代目前按地域劃分的指揮體系。

    布拉格峰會對北約未來發展以及國際政治將産生重大而深遠影響：

    首先，北約政治化似難避免。美國在布拉格峰會上竭力要求歐洲增加軍費，提高新型軍事能力。但需看到，北約強化軍力的目標是反恐，而軍事力量在反恐中的作用無疑是有限的。北約秘書長羅伯遜説：“在反恐中，軍事力量只能發揮20%的作用，其餘部分需由警察、情報、外交和執法部門實現。”顯然，隨著北約戰略重心轉向反恐，北約在保留軍事功能的同時，其政治功能將會日益重要。東擴導致成員國的激增同樣有可能使北約如同一些西方媒體所言成為一個“清談館”。

    其次，北約東擴的步伐還會進行下去。此次東擴後，北約成員國將達到26個，北約的戰略防線在東部將直抵俄羅斯西北邊界，其南翼也將與孤懸一角的土耳其連成一片，北約戰略縱深得到進一步擴大。但北約東擴的步伐不會就此停頓下來。布拉格峰會明確強調“任何一個歐洲國家，只要符合《北大西洋公約》的條件，能夠為歐洲-大西洋安全作出貢獻，都可以成為北約的成員”的“門戶開放”立場。同時，通過發展“和平夥伴關係”，北約的勢力正日益滲透到外高加索、中亞甚至包括蒙古在內的遠東地區。隨著北約反恐戰略的確立，北約與俄羅斯的關係可能會進一步密切。9月24-25日，北約成員國國防部長在波蘭首都華沙舉行了非正式會晤。這次會議邀請俄羅斯國防部長伊萬諾夫與會。這是北約成員國國防部長第一次集體會見俄羅斯國防部長。

    第三，北約的活動範圍將擴大到全球各個地方。冷戰結束以來，美國一直想把北約作為其推行全球戰略的工具。但由於種種原因，未能如願以償。目前美歐均認為，恐怖無國界，反恐無防區；北約未來可在“任何時間、任何地點”實施反恐行動。當然，這支部隊在什麼樣的情況下可以動用，北約內部也還有重大分歧。例如是用來防禦，還是用來進行“先發制人”的進攻？僅僅在北約成員國邊界範圍內使用，還是在北約範圍以外的地方使用？

    第四，北約戰略重點轉移將衝擊世界各大國的安全戰略思維。美國在過去10多年中一直在關注和討論非傳統安全的挑戰，但並未真正上升到國家戰略的高度。去年以來，美國率先把反恐、反擴散列為國家安全戰略的首要目標。其他大國包括一些歐洲國家，卻不以為然。

    此次峰會前，為了轉變歐洲國家的觀念，美國一方面“要挾”（《美國家安全戰略》報告稱：“北約必須既有意願又有能力反恐，否則將成為一個可有可無的組織”），另一方面“恐嚇”（拉姆斯菲爾德在今年6月北約國防部長會議上稱“北約在過去半個世紀所承擔的傳統任務已經不能防止恐怖襲擊，而恐怖襲擊肯定會發生，也許下次會發生在歐洲），最終促成了北約新戰略的誕生。此次北約戰略轉型顯示，反恐對國際安全形勢的影響仍在深入發展，世界主要大國或集團正在據此調整其安全戰略，國際安全形勢將趨於複雜化。

    （馮仲平 中國現代國際關係研究所）

    中國網 2002年11月22日