一份空前嚴厲的決議

    1441號決議對伊拉克來説，是一份空前嚴厲的決議。簡單地説，1441號決議授權聯合國武器核查人員可在任何時間對伊拉克任何地點進行自由核查，即使是薩達姆的臥室也不能例外；伊拉克要麼接受，要麼“面對嚴重後果”。決議主要內容有：

    ◆伊拉克“實質性違反”了以往聯合國的相關決議；

    ◆1441號決議是給伊拉克最後一個機會。

    ◆聯合國將重新建立一個由聯合國武器檢測、核查與視察委員會（監核委）以及國際原子能機構組成的有力的核查機制；

    ◆伊拉克要在30天內向聯合國提交一個“準確、充分、全面的”報告，公佈其生物、化學、核子武器以及彈道導彈等運載工具的研製計劃，包括這些武器的部件、研究存儲地點、研究生産設備。

    ◆核查人員有自由出入伊拉克的權利，安理會將派遣足夠的警衛維護核查人員及設施的安全。

    ◆核查人員可以自由檢查伊拉克任何地區、設施、建築、設備、運載工具，可以會見任何想會見的人，可以將接受訪問的伊拉克政府官員及其家屬帶往國外調查，伊拉克政府不得干預。核查小組有權停止被核查地點周圍的地面和空中交通，設立“禁飛區”和“禁駛區”。

    ◆核查小組將在決議生效後45天內開始核查，其後60天內向安理會提交最新報告。在報告中，核查小組的負責人將最終決定伊拉克是否妨礙了核查，是否“實質性違反”了聯合國決議等。

    據美國法律專家解釋，“實質性違反”意指不需要額外證明的違反決議行為。在國際法實踐中，“實質性違反”往往將引起軍事行動。

    決議內容已有所緩和

    11月8日正式通過的這份決議已經是美國拿出的第三份決議草案。在7個星期的角力中，這一決議的內容已經有所緩和。較之前兩個草案，1441號決議的調整包括：

    ◆應中國、俄羅斯、法國的要求，新決議中增加了有關確認伊拉克主權和領土完整的條文；

    ◆為滿足阿拉伯國家的要求，新決議強調了阿拉伯聯盟（阿盟）及其秘書長在促使伊拉克接受武器核查方面的作用；

    ◆應俄羅斯、法國的要求，新決議增加了結束對伊拉克制裁的內容，即如果伊拉克切實履行先前聯合國通過的所有決議，聯合國將解除對伊拉克長達12年的制裁；

    ◆應法國的要求，新決議明確給伊拉克7天時間考慮是否接受決議，而先前的兩個草案在這一時間限制上比較模糊；

    ◆在核查人員組成上，美國不再堅持“安理會‘五常’均可在核查小組擁有獨立代表權”，決議規定將由監核委和國際原子能機構選擇專家組成小組。

    ◆美國放棄了“任何聯合國成員國均有權派武裝部隊保護核查人員”的要求。

    ◆“如果伊拉克不遵守決議將面臨嚴重後果”的條文有所軟化。一是這一條文被挪到了決議案的最後，其次是決議規定，伊拉克是否遵守了違反了決議要由武器核查小組負責人確定。

    美國與俄羅斯圍繞決議的爭論焦點是決議是否含有“自動授權使用武力”的條款。對於這一擔心，美國最終以“將面臨嚴重後果”的措辭來表述。不過這一措辭在未來仍可能被解釋為戰爭。

    法國和美國的分歧是決議一再修改的主要原因。法國在討論過程中曾提出一個“兩階段方案”，即先通過一個關於核查的決議，如果伊拉克不遵守決議，安理會將再次開會通過一個決議。一個英國官員説，“美、法之間建立信任是決議通過的關鍵。法國總是擔心決議中有什麼地方會成為日後美國隨意動武的藉口；而美國總是擔心法國的要求中有什麼地方會成為日後使自己無法動武的根據。” 11月6日，布希與希拉克通電話後，雙方最終達成妥協。最終美國表面上採取了“兩步走”的方法，即如果伊拉克不遵守協議，安理會將立即開會討論，但是美國最終也沒有同意法國要再通過一個決議的要求。

    總體來看，經過安理會其他成員國的努力，新決議中的戰爭威脅有所緩和。

    美國為何一定要這個決議？

    美國此次為了在聯合國通過這個決議，可謂費了九牛二虎之力。曾以單邊主義著稱的小布希為何這次一定要通過聯合國呢？美國為什麼不效倣科索沃戰爭，拉上盟國單幹呢？伊拉克經過12年的制裁，國力軍力都已大大下降，單從軍事上考慮，美國並不需要其他大國的配合。其實，做事簡單明快的小布希何嘗不想速戰速決。他之所以這次慎之又慎，是因為他心目中的敵手決不是伊拉克而已。

    經過“911”後一年的反思和謀劃，美國一個比較完整清晰的全球戰略已經成型。在“911”後的世界裏，美國唯一的現實威脅就是恐怖主義。而要根除恐怖主義，美國那些深謀遠慮的戰略家深知，靠武力是不行的。為此，美國要對整個世界加以改造和整合。如果把美國的敵手看作一個金字塔，那麼“基地”等恐怖組織就是塔尖，伊拉克等“恐怖分子庇護國”、“大規模殺傷性武器擁有國”則是緊鄰塔尖的那一層。阿富汗戰爭結束後，這個金字塔的塔尖已經被打成粉末。因此，美國現在要對下面這一層開刀。

    要完成這個龐大的戰略，改造和整合整個“金字塔”，美國必須依靠國內的團結一致和國際盟國的大力支援。如果美國在“打伊”的問題上一味單幹，可能導致整個反恐聯盟的解體。“911”一週年之後，以巴厘島爆炸案為代表的一系列恐怖襲擊表明，“塔尖”的粉末已經散佈到從高加索到東南亞的整個亞歐大陸邊緣的“弧型”地帶。沒有反恐聯盟成員的配合，美國的改造戰略就將成為“不可能的任務”。

    因此，新決議對布希政府來説意味著“團結”。美國國會通過授權“打伊”的決議，意味著美國國內的團結；如今聯合國通過決議，則表示國際社會的團結。布希在評論新決議的通過時，第一句話就是“聯合國和安理會履行了職責，堅持了原則。”可見，這個決議對美國來説並不在於又一次警告了伊拉克，而在於維持了聯合國和安理會這個框架的作用。

    從這個意義上説，美國在新決議的問題上力圖要保持一種平衡：既要對伊拉克施加足夠的壓力，又要保持同國際反恐聯盟的緊密團結。從這兩個目標來看，1441號決議應該是能令美國滿意的。

    俄、法、中為何一致同意？

    俄、法、中三大國圍繞新決議與美國進行的鬥爭，爭的並不是伊拉克有沒有遵守以前的決議，要不要通過一個新決議，而是既然伊拉克過去沒有遵守決議，現在應該怎麼辦的問題。

    恐怖主義是全球化時代所産生的全球問題，國際反恐鬥爭並不是美國一個國家的鬥爭。俄羅斯不久前剛剛發生了莫斯科人質危機，法國油輪在葉門外海遭遇了恐怖襲擊，中國也是“東突”等恐怖主義勢力的受害國。應該説，這幾個國家參加國際反恐鬥爭是真心實意的，三國對伊拉克的大規模殺傷性武器問題也是重視的。三國所不同意的，是美國動輒撇開聯合國，以單邊的武力行動解決問題的方式。因此，在對決議的內容加以緩和與調整後，通過一個敦促伊拉克遵守過往決議的文件是必要的。

    在“一超多強”的國際格局中，最不足取的局面就是“一超”獨斷專行，隨意使用武力，“多強”不願配合，但又發揮不了建設性作用。圍繞1441號決議， “一超”與“多強”都在聯合國的框架內協商，“多強”對“一超”起到限制和緩和的積極作用，最後主要大國以一個聲音對國際社會進行治理。這種大國民主協商的模式無論對“一超”、“多強”還是整個國際社會的安全和穩定都是有利的，是一個“多贏”的局面。聯合國秘書長安南在決議通過後説，“如果伊拉克繼續違抗，安理會必須正視自己的責任。”安南所謂“安理會必須正視自己的責任”，實際也在勸告五大國必須協調立場，有所行動。如果由於“五常”間的矛盾導致安理會完全被架空，那麼對各方都沒有好處。

    近年來，隨著國際地位的提高，我國在全球治理中的作用日漸明顯。“911”後世界主要大國的合作局面為我國發揮這一作用提供了良好的環境。正如我國加入世界貿易組織，並在國際貿易體制內爭取改進遊戲規則一樣，我國在聯合國等政治組織內，也通過積極參與謀求國際政治秩序的合理化和民主化。此次我國並未像有些西方輿論預測的那樣投“棄權”票，而是在安理會內堅持自己的原則，同時又不乏妥協的技巧，正反映了我國外交的自信和成熟。

    1441號決議的通過，標誌著美國將“倒薩”進程又向前推進了一步。美國和安理會已經把皮球踢給了伊拉克。這個決議是一塊“燙手山芋”，伊拉克“接”也不是，“扔”也不是，幾乎是在兩個無法接受的選項中進行選擇。因此，預計伊拉克下一步的行動將是困難的。目前，伊拉克駐聯合代表稱，伊還要對決議加以研究才能作出決定；而聯合國武器核查員布裏克斯已經表示，計劃于11月18日前往巴格達。

    如果伊拉克不接受決議，等於直接將自己推到了戰爭邊緣，因此伊拉克暫時接受決議的可能性相對較大。但是接受決議和執行決議畢竟是兩碼事，對伊拉克政權來説，完全執行決議幾乎相當於交出政權。因此，最大的可能性是，伊拉克表面接受決議，但實際繼續陽奉陰違，待核查一段時間之後，國際社會圍繞伊拉克是否遵守了決議、是否應該“打伊”將還有一場外交鬥爭。

    在美國方面，決議通過後，布希除了表示這是國際社會給伊拉克的“最後一個和平機會”以外，也表示決議不會限制美國的“行動自由”。也就是説，美國目前雖然同意在聯合國框架下繼續向伊拉克施壓，但是一旦需要，也不排除單幹的可能性。也許現在唯一可以確定的是，美國如果要“打伊”，最少也要一兩個月以後。

    （達巍 中國現代國際關係研究所）

    中國網 2002年11月10日