一、美國貿易政策的“實驗場”

    實際上，在過去幾十年裏，鋼鐵貿易一直是一個糾紛不斷的領域。這也是美國貿易專家最熟悉的一個領域。美國現行的許多貿易問題術語，正是來自於以往鋼鐵貿易糾紛。因此，有人將鋼鐵貿易糾紛稱為美國貿易政策的“實驗場”。

     美國鋼鐵工業最早的貿易糾紛發生在1968年。當時，美國鋼鐵生産商對歐洲補貼出口鋼材的做法提出起訴，為此，美國與歐洲達成“自動限制出口協定”。根據這項協議，歐洲自動對向美國出口的鋼材實行限制。1977年，美國鋼鐵公司對日本公司提出反傾銷起訴，結果導致美國與日本和歐洲國家建立了“臨界價格機制”（PTM）。1979年，在美國國內鋼鐵公司的堅持下，美國修正了反傾銷法。80年代中期，除歐洲和日本外，南韓和巴西等國家的一些鋼鐵生産商也遭到美國公司提出反傾銷起訴，並被美國課以反傾銷關稅。1989年，美國發起了一次“多邊鋼鐵貿易談判”，要求各國取消出口補貼。這項談判最終在1997年宣告失敗。據美國國際貿易委員會的報告，在1980-1995年間，美國針對進口鋼材實施了159項反傾銷制裁措施。美國國內還醞釀了多項其他制裁手段。近年來，美國國會一直在試圖加強對國內鋼鐵工業的保護。1999年，美國眾議院就曾通過一項關於對進口鋼鐵實施配額限制的議案，結果在參議院受阻。

     為什麼鋼鐵貿易會有這麼多的麻煩？歸根到底是由於勞動生産率提高所導致的生産過剩。據美國商務部統計，在1990-2000年間，美國、歐盟和日本鋼鐵工業工人，每年每人平均原鋼的生産量增加了50%，從400噸提高到近600噸。而在此期間，世界鋼鐵總需求量卻幾乎沒有增加，一直維持在8億噸左右。生産能力擴大了50%，而需求量的增長率為零，意味著鋼鐵生産行業的就業大幅度減少。據估計，在1990-1999年間，美國鋼鐵製造工業每年有大約5000人失去工作。在1999-2001年間，美國總共有18家鋼鐵公司破産，有23500多工人失業。鋼鐵工業也被認為是近年來美國傳統工業中受創最重的一個産業。

    按照美國商務部的解釋，美國之所以對進口鋼鐵施加臨時性關稅，除生産過剩因素外，也有結構性因素。最主要的是歐洲和日本的鋼鐵市場上，普遍存在著卡特爾的“合作安排”。據美國經濟戰略研究所去年發表的一份研究報告，過去一些年裏，歐洲和日本的8個鋼管生産商之間有卡特爾協議，它們在不同的市場劃分勢力範圍，相互限制競爭，並鼓勵向美國出口，從而壓低了美國國內市場的價格。如1998年第一季度到第三季度，日本對美國的無縫鋼管出口量增加了160%，但價格卻下降了28%。美國國內鋼鐵生産商為此抱怨不已，認為這是不公平的貿易行為，並要求政府採取更加有力的措施進行保護。

     二、《2001年鋼鐵復興法案》與“201條款”

    為防止進口鋼鐵繼續增加，保護國內鋼鐵工業，美國眾議院去年提出了一項議案，名為《2001年鋼鐵復興法案》。這項議案要求按1994年7月至1997年6月期間每月鋼鐵進口量的平均水準設定標準，對進口鋼鐵進行限制。之所以選擇這個時間段制定限制標準，是因為1998年後，鋼鐵進口量急劇地增加了。法案要求對所有進口鋼鐵徵稅，用所徵稅款為美國鋼鐵行業的工人建立醫療保健和退休基金。稅率按國內鋼鐵消費總額的標準1.5%計算，從理論上説，每年金額最高可達7億美元。此外，該法案還要求，外國鋼鐵出口商必須向美國政府報告有關資訊，包括工廠的污染治理情況和工人工資標準等等。如果美國方面認定某外國企業有違反最低工資和環境標準的嫌疑，將禁止其産品進入美國市場。儘管這一議案已經得到了219位眾議員的支援，但鋻於該法案過於嚴厲，美國參議院暫時將其擱置下來。

     布希總統此次宣佈的這一決定，是依據《1974年貿易法案》第201條款作出的。根據這項法律條款，總統在接到鋼鐵工業要求保護的請求後，可以責令國際貿易委員會進行調查，以確認鋼鐵工業是否“已經嚴重受到侵害”，或者“正面臨嚴重侵害的威脅”。國際貿易委員會的認定標準是“一視同仁”，所針對的目標是所有外國公司，且無“公平貿易”或“不公平貿易”的區別。一旦確認被指控的外國公司存在對美國市場傾銷鋼鐵的行為，美國政府就可以徵收反傾銷關稅。

    美國政府的這一決定，其打擊面很廣泛。歐洲、日本、俄羅斯、南韓、巴西、中國是主要的受害者。甚至加拿大和墨西哥這兩個“北美自由貿易協定”成員，也會受到一定程度的影響。據美國經濟戰略研究所的研究報告，世界鋼鐵跨國卡特爾“日本歐洲俱樂部”的5個成員，即日本、德國、法國、義大利和英國的鋼鐵生産商，是首要的打擊對象。事實上，美國同日本之間的鋼鐵貿易戰此前已經打響了。根據美國公司的起訴，美國商務部國際貿易委員會去年曾做出這樣一項裁決，判定日本公司有在美國市場傾銷無縫鋼管的行為，並對兩家日本公司的産品徵收高達156.81％的反傾銷關稅，對其他日本公司的進口産品徵收62.14％的關稅。“日本歐洲俱樂部”的4個歐洲國家是世界“石油管道設備”的主要出口商，出口量佔世界的1/3，也是美國此類産品的傳統供應商，所受影響可能是最大的。

     三、從“自由貿易”政策回到“公平貿易”政策

    在美國，經濟現實最終總會影響國內政治。鋼鐵工業的衰落迫使美國政府採取了這種保護主義措施。儘管美國在反恐怖主義戰爭方面，仍需要各國的大力支援，但布希政府卻不顧來自國外的反應而做出這一決定，表明國內政治仍是第一位的。

     在美國傳統的利益集團中，鋼鐵製造商和鋼鐵工人工會仍然保持著相當大的影響力，這主要是因為美國鋼鐵工業主要集中在幾個老牌的工業州，如西弗吉尼亞、賓西法尼亞、俄亥俄和密執安州，而這些州在政治上多是遊移不定。在2000年總統選舉中，布希出人意料地贏得了西弗吉尼亞州，有評論説，這主要是因為克林頓政府沒有做任何事情來幫助鋼鐵工業。但在那次大選中，布希並沒能夠贏得賓夕法尼亞州，而這個州是美國最大的幾家鋼鐵公司的基地。今年11月份，美國國會將進行中期選舉，全部的435位眾議員和1/3的參議員要面臨重新選舉。目前，在參議院，民主黨僅比共和黨多一個席位，在眾議院，共和黨只多出6個席位。這幾個主要的“鋼鐵州”，很可能決定由哪個黨控制國會。很顯然，布希政府希望通過幫助鋼鐵工業，來支援這幾個州的共和黨候選人。“美國鋼鐵工人工會”已經表示了對布希總統這一決定的感激，稱它“為保護60萬鋼鐵工人奠定了必要的法律基礎”。

     美國是世界經濟的中心和自由貿易政策的倡導者。布希政府的這一新舉措，並不僅僅是鋼鐵關稅的問題，而是美國整體貿易政策轉變的一個開端，表明美國正在放棄它所倡導的“自由貿易”政策。美國一些國會議員在關於鋼鐵貿易的討論中指出，美國鋼鐵工業在“自由貿易”的政策下，無論如何都是不能生存下去的。世界在“自由貿易”的旗幟下行走了30多年，終於認識到這不過是“烏托邦”式的道路。就在已經到達了“自由貿易烏托邦”的邊緣，才發現沒有跨越的橋梁，只好又回到了現實世界中來。美國必須回到戰後經濟重建時期那種“公平貿易政策”上來。包括農業和汽車等受全球化和自由貿易衝擊的其他重要的經濟部門，也必須循著鋼鐵這條路線，走“公平貿易”之路。

     美國鼓吹了幾十年的自由貿易理念，現在它自己放棄了，這也迫使各國重新來認識世界經濟這種新的現實。

     （宿景祥 中國現代國際關係研究所）

    中國網 2002年3月20日