上海青浦區在建設境內50公里滬青平高速公路時，由區政府牽頭，將所需2000多畝土地涉及的鎮、村集體經濟組織，以土地使用權作為資産紐帶組成土地公司，市政投資方與土地公司聯合成立股份合作公司，為項目公司，合作期限為25年。其間項目公司按每年1100元/畝的標準（以徵地前3年平均年産值的測算確定，該標準每3年調整一次）支付土地合作回報。此舉改變了過去一次性補償的做法，使被徵地農民的生産生活有了長期穩定的保障。青浦的做法是改革徵地制度的一個創新和探索。

    最近，國土資源部在上海青浦區、江蘇南京、浙江溫州、福建福州、廣東佛山等5省（市）的9個城市，進行徵地制度改革試點。這標誌著醞釀、準備了兩年之久的徵地制度改革邁出了實質性的一步，今後徵用農村集體的土地將不再實行一次性補償，長期以來徵地過程中損害農民利益的現象有望得到解決。

    徵地是國家為了公共利益需要，依照法定程式將集體土地轉為國有，並給被徵地的農村集體和個人合理補償和妥善安置的法律行為。徵地事關國家經濟建設，事關農民切身利益。近年來，隨著經濟加快發展，建設用地出現了新的特點，突出表現為時間緊、用量大。同時，廣大農民群眾維護自身權益的法律意識也不斷提高，因徵地問題而引發的群眾陳情呈上升趨勢，徵地中出現的問題越來越引起社會的關注。

    國土資源部副部長鹿心社將目前徵地工作中存在的突出問題歸納為“三亂一難”：一是徵地範圍亂。

    不論何種投資主體搞建設，均可徵用農村集體的土地，遠遠超出了“為了公共利益”的範圍；二是徵地補償亂。不依法補償較為普遍，低價徵地和高價徵地現象並存，重點工程或重點項目的徵地補償費用相對偏低；三是徵地費用分配亂。徵地補償費用在被徵地集體經濟組織和農民之間分配不合理，使用管理較為混亂；“一難”是被徵地農民安置難。

    我國現行的徵地制度形成于計劃經濟時期，目前已難以適應社會主義市場經濟發展的要求，尤其是徵地補償費用的計算，新《土地管理法》雖然提高了補償標準，但還是沿用計劃經濟體制下的計算模式，不盡合理。同時，現行徵地制度缺乏適應市場經濟體制的調節機制和必要的社會監督機制。

    未來5到10年，是我國經濟和社會發展極為重要的時期，經濟發展對耕地的佔用仍將保持較高的需求。按照《全國土地利用總體規劃綱要》，從1997年到2010年，全國共安排非農建設佔用耕地2950萬畝，其中90％以上為集體土地。據測算，將有近2000萬被徵地農民需要安置。土地是農民的最基本的生産資料，也是農民最穩定最可靠的社會保障。而徵地會使農民失去最基本的生産資料和生活保障。如果得不到合理補償和妥善的安置，農民就難以生存和發展。

    專家指出，土地所有權就是財産權，過去徵地只考慮保證被徵地農民的生産和生活水準不降低，而沒有從資産的角度考慮因徵地而使農民失去賴以生存的財産，這是不合理的。特別是當國家和集體利益發生矛盾的時候，集體土地所有權往往難以受到法律保護。經驗表明，越是經濟建設用地需求大、徵用土地數量多，就越要維護好農民的合法權益。

    改革的目標是建立適應我國社會主義市場經濟體制要求，妥善協調和處理國家、農村集體和個人土地經濟關係的新型徵地制度。改革的總體思路是：嚴格行使土地徵用權，規範徵地範圍；體現市場經濟規律，合理制定徵地補償費用標準；以社會保障為核心，以市場需求為導向，拓寬被徵地農民的安置途徑；堅持政府統一徵地，實行徵地與供地分離，簡化徵地批後實施程式；建立徵地仲裁製度，保證徵地工作公平、公正、公開和高效。

    記者從國土資源部了解到，近年來，各地在徵地制度改革方面進行了有益的探索。如上海市採取集體土地使用權合作的方式進行基礎設施建設；江蘇省南京市在確定城鎮規劃區內徵地安置保養費測算標準時，按照建設項目類型區分徵地類型，確定不同的補償標準等等。實踐的發展已經逐步突破了現行徵地制度的框架，改革勢在必行。

    改革徵地制度是發展的要求、是穩定的需要，也是從根本上解決目前徵地當中諸多問題的基本途徑。但這項改革是調整政府、集體經濟組織和農民等多方利益關係的複雜工程，需先搞試點，再逐步推進。

    《人民日報》 2001年10月25日