任何外交政策都受到國際和國內兩個層面諸多因素的相互影響。從美國國內層面來看，近年來，外交政策制定越來越受到黨派政治的左右，利益集團的活動日見活躍，國會在外交政策上的參與也日見武斷，與行政當局的矛盾日益激烈，這些特徵在美國對華政策上表現得尤為明顯。
由於近年來美國社會上反華勢力日益猖獗，而他們都通過國會對美國對華政策施加影響，國會的作用和態度變得越來越重要，這一勢態已成為影響美國對華政策和中美關係的一個主要變數。所以，預測布希政府對華政策的可能走向，不能不關注美國國會。
20世紀90年代的中美關係已經變得相當脆弱而緊張，而這也導致了白宮與國會在指導對華政策上衝突的表面化。在一些敏感外交問題上，國會開始主動出擊，率先提出政策方案，迫使行政當局作出反應。克林頓行政當局的幾次外交政策失誤都與國會有密切關係。比如，在中國“入世”問題上，由於擔心國會反對而沒有在中國總理朱鎔基訪美時達成協定；由於國會一些保守勢力的壓力而使美國拖欠聯合國會費17億美元，使美國面臨失去在這一重要國際組織中表決權的尷尬地位。
傳統上，行政當局坐在駕駛的位置啟動政策，提出政策創議，而國會只是配合白宮的政策創議，對速度的快慢，方向的左右做一些有限的糾偏工作。雖然國會為了維持自身許可權，盡力與行政當局較勁，平衡白宮的政策創議，但它基本上位於次要的位置上。
但今天，國會更願意在對華貿易制裁和台灣問題上處於主導地位，啟動政策創議，而行政當局則由進攻變為守勢，被迫與國會競爭政策制定權，經常要減緩或糾偏國會的主動創議，以平衡相互衝突的外交利益。國會中一些議員想壓中國以達到改變中國政治制度的目的，而另一些議員對改變中國並無興趣卻對加強美臺關係熱情十足。整個90年代，國會議員們對中國的攻擊遠遠多於對中國較為客觀的評價。國會內部以及國會與行政部門之間在對華政策目標、手段和重點等方面的分歧將繼續影響美國對華政策的制定。
國會在中美關係中的這種消極作用，與國會中少數極為活躍的反華勢力有關。其實，在美國國會，反華勢力只佔議員總數的10％－15％，另有20％－30％的議員對中國比較友好，大多數議員對外交事務並無多大興趣，對中美關係也沒有明確的概念，許多議員甚至都沒有護照。但是，由於少數人活動能量很大，經常會左右一些對外交政策不感興趣的議員們的投票行為。
在冷戰結束後，一些國會人士認為，中國人權的進步應該是美國優先考慮的問題，而改善中國人權狀況的有效辦法就是向中國施加壓力。除此之外，國會中許多議員開始將中國與朝鮮和古巴等同看待。一些高層的共和黨人如傑西 赫爾姆斯、弗蘭克 麥考斯基、阿爾法斯 達 馬托、弗蘭克 沃爾夫以及本傑明 吉爾曼，都是公開指責中國的國會人士。
他們認為，對付中國的最好方法是改變它、削弱它、遏制它。美國媒體醜化中國的做法在美國公眾當中製造了一個扭曲的、負面的中國形象。由於公眾對中國的正面積極評價微乎其微，新當選國會議員們和一些觀點激進的議員們看不到猛烈攻擊和詆毀中國會給他們帶來任何政治上的風險，相反他們似乎還能看到一些爭取選民支援的好處。因此，國會的參與使中美關係更加複雜化。由於美國聯邦政府的結構和國會的運作程式比較強調照顧局部利益，而這一特徵連同官僚政治在決策中的影響，為維護關係的正常發展注入了許多不穩定因素，成為新的麻煩點。
同時，自90年代中期以來，美國對華政策制定過程也變得越來越多元化和分散，資訊越來越公開，社會各界越來越多的人加入到這一過程中。他們利用新聞媒體對中國的負面報道煽動反華情緒。他們通過國會和行政當局內部的官僚體制來表達他們各自的利益。在對華政策缺乏共識的情況下，美國外交政策不僅受國際制約因素的影響，更受美國國內政治氣候和國內各種政治力量的影響，以及國會———行政當局相互制約。美國國內因素已成為影響美國外交政策的主要力量，也已成為左右中美關係發展的關鍵性因素。
在中國台灣問題上，雖然任何人都無法預料美國國會將如何反應，但從最近國會———白宮關係的發展趨勢上，我們似乎可以看出一些可循的軌跡。首先，國會中的一些議員肯定會立刻跳起來，要求採取過激手段，支援台灣，而行政當局則可能比較慎重地權衡各種利弊，連同一些比較謹慎的國會議員們，對一些激進議員的過激親臺行動起到某種抑製作用，以防國會走得太遠。筆者認為，美國制度和運作程式中存在著某種自我平衡、自我調解的機制，而這種機制似乎決定著美國政府不會在台灣問題上走得太遠。
由於美國在中國和台灣的利益同時兼顧，美國必須要平衡對華政策中的衝突利益。從卡特、裏根、（老）布希到克林頓政府，每個行政當局都有不同的立場和政策取向，但美國的政策從沒有偏離這個中央區域。實際上，在處理相互衝突的美國對華政策時，美國政府內部已漸漸産生出了一個自我調解的機制。
總之，國會將在未來一段時間內成為影響中美關係的主要因素，而且有可能在人權、經貿、美臺關係、武器擴散等一系列問題上刁難中國。鋻於美國國內日益增加的反華氣氛和國會越來越重要的作用，中國應該未雨綢繆，加強對美國國會的工作。雖然兩黨目前都在大談其在國會中的合作，但合作的前景並不樂觀，困難隨處可見。第107屆國會的眾議院是自艾森豪威爾政府以來兩黨力量最為旗鼓相當的，但這也為我們做國會的工作提供了一定的機會和便利。
不僅如此，更應加強美國民間“草根性”的工作，而美國民間才是影響國會行為的根源所在。利用各方力量，向美國客觀而中肯地介紹中國的實際情況，解釋中國現代化面臨的問題，爭取逐漸改變現在美國輿論一邊倒的情況，改變國會多數議員對中國的看法。
《中國青年報》 2001年8月22日
