城鎮老舊小區改造是一項系統性工程，具有複雜性、長期性、階段性和綜合性等特點，且其改造通常是居住和施工同時進行，地面和地下情況復 雜，涉及大量的人文、社會、歷史等問題以及政策因素，改造過程中各種因素交織，對工期、品質、成本、安全、環境等影響較大。與一般建造項目相比，城鎮老舊小區改造的建設管理和成本控制的關鍵點也不同。因此，對城鎮老舊小區改造項目的審計既不是單一的財政資金審計，也不是 傳統意義上的工程項目審計，而是一項集民生、工程、財政、環境、經濟責任為一體的綜合性績效審計，需要發揮審計機關的主觀能動性，解決審計過程中的現實問題。近期，雲南省玉溪市審計局對紅塔區城鎮老舊小區改造進行了專項審計，取得了一些成效，積累了一些經驗。
充分調研 做實審計準備階段各項工作
審計準備階段是審計的起點，準備階段的工作是否充分，影響到後續的所有工作，其重要性不言而喻。
（一）進行同類審計分析和項目背景調研
城鎮老舊小區改造項目不同於傳統意義上的工程項目，其審計的對象、範圍和內容都有所差異，可以借鑒的審計案例較少，且各地老舊小區改造的政策和環境不盡相同，審計環境也各有差異，需要詳細調研同類項目，系統進行梳理。一般可以將其他地區已經開展的老舊小區項目、本地區保障性住宅項目等涉及民眾較多、利益主體分散的審計項目，作為可參考的同類項目進行調研。
在本次審計項目開展前，審計人員通過網路、審計同行等渠道，充分搜尋同類審計項目的相關資料，發現該類項目存在三個需要關注的問題：一是揭示問題微觀，限制了審計作用有效發揮；二是審計內容較少涉及政策本身，對政策長遠效果評價不足；三是部門監督缺位或不到位。認識到存在問題後，審計人員在審計方案的制定方面作了調整。
在同類審計項目分析的基礎上，審計人員結合老舊小區改造的特點，首先收集相關政策文件，進行文件彙編，研究文件內容，初步篩選審計的重點；其次確定審計對象，城鎮老舊小區改造工作主要涉及住房城鄉建設、發展改革、財政、各街道辦事處等，研究這些部門和單位在老舊小區改造工作中承擔的職責和任務，了解資金管理使用情況，明晰審計所需資料可能獲取的途徑等。
（二）開展審前調查和項目立項評審
審前調查是確定審計重點、提升審計效率的重要環節。在這個環節，審計人員首先了解發展改革部門近年來省市重大投資項目計劃情況，從立項源頭上掌握投資項目計劃和推進情況。在玉溪市紅塔區老舊小區改造專項審計中，通過審前調查了解到老舊小區既是保障性安居工程，又是城市更新的主要內容和重點之一，涉及中央專項補助資金和省級專項債券資金。同時，通過與相關部門座談以及對老舊小區現場踏勘等，進一步了解城市更新特別是老舊小區政策、規劃、建設內容、項目推進、存在困難及堵點等，同時進一步收集相關政策法規進行學習，使審計重點和方向更加明確。
精心組織 落實審計實施階段各個關鍵環節
一是有序組織推進。城鎮老舊小區改造項目比較複雜且具有一定的綜合性，單一審計主體難以有效推進審計工作。因此，紅塔區老舊小區改造專項審計採取科室間“橫向聯動”和市、區審計機關“上下聯動”的方式，抽調市、區兩級審計業務骨幹，整合財務、投資、電腦等不同專業領域人員，結合審計事項合理分工，使審計人員在各自熟悉的領域充分發揮自身優勢。“ 橫向聯動 ”實現了審計人員間的專業互補，不留空白；“上下聯動”則更多地覆蓋不同層級具體情況，避免審計工作的片面性。
二是合理制定審計實施方案。城鎮老舊小區改造的複雜性、長期性、階段性和綜合性等特點，要求審計實施方案必須目標明確、審計內容詳細、審計步驟清晰、取證路徑和證據單元具體，即在一個總體審計方案下，根據老舊小區改造進度，分期實施審計，既保障總體審計要求的一致性，又體現各階段的特點。將前期對被審計單位職能的研究、審計目標的研究、相關法律法規的分析等作為審計方案制定的基礎，在此基礎上，按照審計方案的編寫要求，組織審計組進行討論。
三是明確審計實施路徑。考慮到老舊小區改造的複雜性，審計組在制定審計任務清單時，將審計人員負責的審計事項具體化，以周例會方式落實上周工作任務的完成和本週工作安排，做到清單具體化。此次審計中，審計人員圍繞重大政策貫徹落實、資金籌集管理使用、建設管理、投資績效等審計內容進行研究，重點就部分政策執行不到位、資金籌集渠道單一、改 造規劃和年度計劃不夠科學精準、部分項目重復建設造成投資增加、長效管理機制建立難等問題進行了分析，以促進解決上級政策到基層難落實、地方財政困難，以及財政資金使用效益不高等問題，向地方黨委和政府提出可操作、可落實、可批示的審計建議，當好“參謀助手”。
深度提煉 提升審計報告品質
一是充分研究問題，形成審計報告。由於城鎮老舊小區改造的綜合性特點，審計報告中沒有採用傳統的問題式報告，而是將零散的問題綜合起來，揭示出了老舊小區改造中的根源問題。報告初稿完成後審計組召開會議提煉問題，再經法規科審理，提請業務會研究後，出具徵求意見稿。經被審計單位反饋意見後，審計組 就被審計單位反饋意見提出採納説明，再次提請業務會研究後，出具審計 結果文書。針對審計過程中定性不準確、證據不充分等問題，審計組 人員及時進行補充完善。對於建設期間已整改的問題一般不在審計報告反映，對於問題性質較輕或審計期間已採取明確整改措施的問題在徵求意見會議進行口頭反饋，對於一些問題存在風險隱患或難以通過法律法規定性處理的，歸入其他關注事項，引起被審計單位重視，在下一步工作中加以規範。
二是創新全過程審理模式，提升審計報告品質。審理是保障審計品質的重要環節，在紅塔區城鎮老舊小區改造專項審計過程中，玉溪市審計局制定了《玉溪市審計局審計品質控制辦法（試行）》《玉溪市審計局審計項目審理辦法》等文件，積極探索研究型審理工作，將審理前置至審計現場結束環節，實現對審計項目品質的全程、有效控制。審計項目的審理實行三級全程審理。第一級審理由審計組所在部門主要負責人在審計組編制審計實施方案之後實施；第二級審理由審理人員在審計組提交審計報告、專項審計調查報告、審計意見等徵求意見稿，在向被審計單位徵求意見之前實施；第三級審理由審理機構在業務部門對被審計單位反饋意見採納情況的審核後實施，主要對被審計單位反饋意見採納情況的合理性、合法性進行審理。三級全程審理貫穿審計全過程，有效地保障了審計品質。
資訊化跟蹤 精準實施審計整改
城鎮老舊小區改造審計的問題通常比較零散，需要建立問題之間的聯繫並進行綜合。玉溪市審計局在出具正式審計結果文書後，督促被審計單位制定並報送切實可行的整改方案，將審計報告、審計決定等結果文書反映的問題和提出的意見建議及整改要求納入玉溪市審計整改監督平臺進行數據化、網路化、精準化管理，整改監督平臺主要以“問題清單”“責任清單”“整改清單”為基礎，通過問題錄入、整改填報、結果認定、逐級審核、整改銷號等程式，動態記錄反映被審計單位的整改進度。在整改期間，審計人員定期到被審計單位指導、督促整改，提出具體可行的整改措施建議。對於短時間內難以整改到位或整改難度較大的問題，審計人員與被審計單位共同商量研究制訂整改路徑和辦法。
深入總結 提高審計監督成效
一是審計程式應前置到被審計項目特徵分析。城鎮老舊小區改造審計項目具有複雜性、長期性、階段性和綜合性等特點，對其進行分析研判是審計準備階段的重點工作。從老舊小區改造審計實踐來看，對被審計事項加大研究，確實可以提高後續審計工作的效率性和效果性。
二是審計流程仍有優化空間。目前，城鎮老舊小區改造審計是按照國家審計準則要求的流程實施，但老舊小區改造審計在審計重點上不同於一般審計方式。在實踐中，審計工作的重心應向審前和審後遷移，在審計流程上應作出調整，更加細化審前調查，同時審後的問題綜合和提煉也更加重要。
三是政策層面的問題定性難度較大。按照研究型審計的要求，最終要在政策層面發現問題、解決問題，由於政策疊加、交錯，導致定性難度較大。城鎮老舊小區改造相關的政策文件中，國家、省每年均有所變化調整，包括改造範圍、改造內容、改造要求等，因審計範圍包含以前年度等一段時期，可能存在以前違規但後續政策又符合的情況，導致審計定性處理較難。審計中應結合具體情況具體分析，審慎作出審計定性評價。(楊文欽 張雄 普俊超 李兆東)
來源：《審計觀察》雜誌2023年第12期
責任編輯：李月萍
