黨的二十大報告提出：以城市群、都市圈為依託構建大中小城市協調發展格局。城市群和都市圈是區域發展的不同形態，二者都是城鎮化的重要載體，和超大城市、特大城市以及輻射功能強的大城市有密切的關係。構建大中小城市協調發展格局，應以城市群和都市圈為依託。本文結合我國城市群、都市圈發展的現實，談一談對城市群和都市圈的認識。
一、促進“同城化”，打造軌道上的都市圈
都市圈是都市輻射影響的區域，是城市圈的特殊形態。所有的城市都不是孤立的，不管是大城市還是小城市，與周邊地區均存在密切的經濟聯繫。城市和農村是一種分工關係，有了一定規模的城市，農産品的價值才能夠順利實現，城市居民是農産品的消費者，農村居民也是工業品的消費者。城市不可能孤立存在，凡是城市都有影響範圍，謂之城市圈。
到了近代，隨著工業化和城市化的推進，交通條件的變化，城市也不再受制于周邊地區農産品的供給，城市規模越來越大，出現了幾百萬人的大城市、特大城市、超大城市。多大的規模可稱為都市，在漢字的語境中，都市本身就含有大的意思，從沒有把中小城市稱為都市。國際上沒有統一的標準，實際上也很難嚴格來界定，實力不同，結構不同、購買力不同，交通條件不同，甚至是體制不同，影響範圍也不同。中國的基本特徵是人口多，東中部地區人口又比較密集，所以，中國對都市標準的界定相對應高一些。根據建設部對城市標準的界定，城市常住人口1000 萬人以上叫超大城市，500 萬到1000 萬叫特大城市，300萬到500 萬叫I 型大城市，100 萬到300萬叫II型大城市。100萬人剛剛進入大城市的門檻，稱為都市有點勉強，300 萬人及以上的I 型大城市稱之為都市不會有異議。因此，都市的標準應明確為城市常住人口300萬及以上。
國家發展改革委《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》明確：都市圈以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心。由此看來，都市的數量決定都市圈的數量。一般來説，有多少都市就有多少都市圈，但也有例外情況，如兩個都市離得很近，輻射範圍基本重合，兩個都市圈合二為一。還有一種情況就是一個都市的輻射範圍完全覆蓋了另一個都市的輻射範圍甚至一個都市的輻射範圍覆蓋了多個都市的輻射範圍，如上海的輻射半徑可達200公里，輻射範圍很大，雖然附近的蘇州、寧波城市規模也很大，因都在上海都市圈範圍之內，只能作為上海都市圈的組成部分。有的都市輻射的範圍與另一個都市輻射的範圍重合一部分，因此，仍有存在的價值，如天津與北京的輻射範圍雖然重合一大部分，但並未完全重合，所以天津都市圈仍有一定的輻射功能。
輻射是一個物理概念，指的是由發射源發出的電磁能量中一部分脫離場源向遠處傳播不再返回場源的現象。城市作為區域的中心對周邊地區發生影響，區域經濟學也把這種現象稱為輻射。輻射強度隨著距離擴大而逐步衰減，從城市中心到輻射強度為零的距離稱為輻射半徑。輻射半徑一般根據人流、物流、資金流、資訊流等因素計算確定。一般來説，都市的規模越大，輻射半徑也越大。有時也根據都市人口規模、經濟規模和交通條件綜合判定。
最早提出都市圈概念的是日本人。日本有三大都市圈：東京都市圈、名古屋都市圈、阪神都市圈，沿“新幹線”一字排開。日本學者以通勤人數進行計算，並認定如果有15%的人與核心城市存在通勤關係（就是住在周邊地區，每天到城市上班），就屬於都市圈的範圍，所以，都市圈又稱通勤圈。中國和日本不同，一是中國的城市雖然規模很大，軌道交通卻不發達，住在周邊地區乘坐火車到核心城市上班的極少；二是中國擁有汽車的家庭並不是很多，住在周邊開車到核心城市上下班的也不是很多；三是中國城鄉發展水準有很大的落差，體制也有很大不同，很難做到遠距離通勤。所以，用這一指標計算都市圈範圍的方法並不適用於我國，而用空間距離、聯繫強度等指標進行計算比較符合實際情況，如一小時交通圈，即運貨的卡車在高速公路上行駛一小時至兩小時的距離。如豐田汽車的零部件生産企業分佈在位於名古屋市的總裝廠200 公里的範圍內，能夠做到零部件直接進入裝配線，最大限度降低成本。
一小時交通圈也就是卡車在高速公路上行駛一小時，距離大約100 公里。一般情況下駛出了本市行政區範圍，進入另一個城市或進入另一個地市行政區的轄區。因此，都市圈規劃和建設首先遇到的問題是區域合作，需要若干行政區進行協商，共同推進。
中國有多少個都市圈？有多少個都市，就有多少個都市圈。根據“七普”的統計數據，上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津的城市常住人口超過1000 萬；武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、瀋陽、青島、濟南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連等城市的人口超過了500 萬；南寧、石家莊、廈門、太原、蘇州、貴陽、合肥、烏魯木齊、寧波、無錫、福州、長春、南昌、常州等14 座城市常住人口超過300 萬，共計35 座，東莞、佛山、寧波、無錫、常州五座城市分別位於上海都市圈和廣州都市圈範圍之內。按照常住人口300 萬人以上可稱之為都市的標準，因此，我國已有30個左右的都市圈。
透視一下現有的都市圈，可以發現，一市獨大的情況比較多，像武漢、西安、昆明、太原、南昌、南寧等，大多位於中西部，在100 公里甚至150公里範圍內，沒有100萬人以上的城市，首位度很高。原因雖有多方面，有歷史原因，有體制原因，有區位原因，有經濟原因。弊端和負面作用也很明顯，一是虹吸效應越來越大，要素被吸引到核心城市，周邊地區很難發展起來，正所謂“大樹底下不長草”；二是核心城市隨著規模的擴大，要素成本不斷提高，交通擁堵，環境惡化，有些城市已患上嚴重的“大城市病”；三是城市治理的難度越來越大，城市內澇，疫情傳播等不確定性風險增加。通過規劃建設現代化都市圈可以有效解決這些問題。
2019年2月19日，國家發展和改革委員會發佈的《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》指出：“建設現代化都市圈是推進新型城鎮化的重要手段，既有利於優化人口和經濟的空間結構，又有利於激活有效投資和潛在消費需求，增強內生發展動力”。規劃建設現代化都市圈在實現經濟高品質發展、促進區域協調發展、推進鄉村振興、形成佈局合理的城市群等方面都具有重要的現實意義。
一是有利於實現經濟高品質發展。規劃建設現代化都市圈，不僅有利於提高資源要素的利用效率，而且有利於人才交流、促進科技創新。都市是高素質人才的集聚地和科技創新的發源地，與周邊城市加強合作，形成産業分工，即都市重點發展現代服務業，承擔科技創新功能，發展文化會展，周邊城市發展製造業，小城鎮發展零部件和農産品加工業，農村發展現代農業。有利於提高資源要素利用效率，減少排放和污染，治理大氣、土壤和水等污染。
二是有利於促進區域協調發展。增強都市對周邊地區的輻射帶動功能，加快都市周邊中小城市的發展，“削平”都市與周邊城市之間的“懸崖”，形成大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮體系。規劃建設“軌道上的都市圈”，可使交通更便捷，要素流動更順暢，實現都市圈的“同城化”。
三是有利於促進鄉村振興。都市圈不僅包括城市和城鎮，而且包括大面積的農村地區。長期以來，農業和農村發展緩慢，農民收入低、多數農村“臟亂差”等問題非常嚴重，城鄉差距很大。規劃建設現代化都市圈，可以有效實現城鄉融合發展。都市的發展水準越高，人口規模越大，對農産品的需求就越多，對農産品的品質要求就越高，到鄉村旅遊、休閒、度假、體驗等活動的需求就越旺盛。農村地區通過發展觀光農業、特色農業、綠色農業就能提高收入，從而縮小城鄉發展差距，城市、城鎮與農村實現互動互促、共同繁榮。
二、促進網路化，加快形成優勢互補、高品質發展的城市群
都市圈和周邊的城市圈相互耦合形成城市群。形成城市群有三個必要條件：一是有相當數量的有一定規模的城市；二是有一到幾個特大城市、超大城市或輻射帶動能力強的大城市；三是城市間的經濟聯繫非常密切。符合這三個條件的可稱為城市群。城市群就是若干都市圈和城市圈相互耦合而形成的城市密集區。每個城市都有其對外影響的範圍，謂之城市圈，都市圈是城市圈的特殊形態，是都市輻射影響的範圍，都市圈與城市圈相互耦合，就形成了城市群。2006 年，“城市群”被寫進全國人大批准的“十一五”規劃綱要。
我國人口眾多，又絕大多數集中在東中部地區。改革開放以來，隨著産業的發展，城市規模迅速擴大，交通條件根本改善，城市之間的聯繫不斷增強，形成了多個城市群。在沿海沿江地區，形成了京津冀、長三角、珠三角、山東半島、遼中南、海峽西岸、長江中游、成渝等城市群，在隴海鐵路沿線，形成了中原和關中城市群。城市群數量多、範圍大是中國特有的現象，並已成為中國經濟發展的重要支柱。
城市群的範圍大小取決於城市規模、空間距離和城市之間的聯繫。經濟聯繫除了人流、物流、資金流、資訊流之外，還有産業鏈條的延伸，要素的無障礙流動。按照城市輻射半徑劃圓，構成一個城市圈，如果和另外幾個城市圈有部分重合的話，説明這幾個城市擁有共同的腹地，彼此有合作的必要，就應劃入城市群的範圍。如果城市之間距離較遠，城市規模不大，經濟聯繫不太密切，城市圈和都市圈之間有明顯的斷裂帶，就不應該劃入城市群的範圍。
一個城市群到底包括多少個城市，關鍵要看城市之間是否存在比較密切的聯繫，有無合作的必要，不能為合作而合作。如粵港澳大灣區城市群包括香港特別行政區、澳門特別行政區和廣東省廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門市、肇慶市，總面積5.6 萬平方公里，是我國開放程度最高、經濟活力最強的區域之一，廣州、佛山、肇慶、深圳、東莞、惠州、珠海、中山、江門九個城市加香港和澳門，是範圍大小比較合理的城市群。城市群的範圍隨著城市規模的擴大，範圍也會相應擴大，但不可能擴展太快。長三角城市群是中國經濟體量最大的城市群，最初只有16 個地級以上行政區，面積11.39萬平方公里，由上海都市圈、杭州都市圈、南京都市圈構成，有一個超大城市、二個特大城市、四個I型大城市、五個II型大城市，縣域經濟包括鄉鎮都比較發達。隨著經濟的發展，城市群的範圍有所擴大，但不可能擴張太快。
城市群不是規劃出來的，而是歷史形成的。因為一個城市的發展少則幾十年，多則幾百年甚至上千年，而城市群少則五六個大中城市多則十幾個大中城市，豈能夠人為規劃出來。但城市群形成之後，卻需要規劃。因為，隨著城市化的快速推進，城市規模越來越大，有的城市人口超過了500 萬，有的城市人口超過了1000 萬，城市之間産生了激烈競爭甚至是惡性競爭，行政分割嚴重影響區域經濟聯繫和經濟發展。在這種情況下，就需要加強區域合作，共同編制城市群規劃，實現高品質發展，提高國際競爭力，提高對周邊區域的帶動力。
從目前看，城市群內部城市之間的競爭比較激烈，城鎮體系不太合理，行政壁壘不同程度存在，合作機制尚未建立起來，交通一體化、公共服務一體化、市場一體化的道路還任重道遠。如京津冀城市群有北京、天津兩座超大城市，只有石家莊一座I 型大城市，只有唐山、邯鄲、保定、廊坊、邢臺五座II 型大城市，城市體系明顯不合理。應通過規劃，減弱超大城市、特大城市的“虹吸效應”，突破行政壁壘，消除惡性競爭，推動城市之間形成功能分工，實現優勢互補，變單個城市的競爭力為城市群整體競爭力。
城市群內部有一個以上常住人口超過300 萬的大城市、特大城市甚至超大城市，也有眾多中小城市和小城鎮，我們謂之城鎮體系。合理的城鎮體系是城市之間規模上有落差，但不應過大，應是梯度式，而不是斷崖式。在城市群裏，多個中心城市共同輻射一個區域，由於交通的網路化，小城市和小城鎮區位劣勢在弱化，成本優勢在強化，大城市的産業鏈條延伸到中小城市和小城鎮。中小城市和小城鎮通過參與産業分工，就能夠找到發展機會。所以，城市群裏，産業集群眾多，産業鏈條延長，交通更加便捷，對人口的吸納能力更強，就有可能實現大中小城市和小城鎮協調發展。
三、促進一體化， 建立城市群、都市圈合作機制
城市群和都市圈一般跨縣、跨市甚至跨省，無論都市圈同城化還是城市群一體化，必須加強行政區之間的合作，建立合作機制非常重要。中國的行政區自上而下，垂直管理，效率很高，但也有弊端，就是橫向分割，要素流動不暢，影響全國統一大市場的發展。因此，應建立不同尺度的經濟區，與行政區並行不悖，形成行政區和經濟區“雙輪驅動”的管理體系。城市群和都市圈屬於經濟區，通過體制創新，探索建立城市群和都市圈的體制機制。
（一）建立城市群市長聯席會議制度，設立城市群管理辦公室。建議在各個城市群普遍建立市長聯席會議制度，每半年或每年召開一次會議，討論解決區域合作中出現的問題。聯席會議下設辦公室作為常設機構，負責落實聯席會議做出的決策。出席會議的是各市的市長，市長不分級別，不管是地級市、縣級市還是直轄市，地位都是平等的。參加會議的市級領導可代表本市提出本市的利益訴求，並代表本市議決聯席會議辦公室提出的事項。市長聯席會議主席可輪流擔任，也可以由一個規模最大的城市的市長擔任。辦公室可設在城市群中最大的城市，也可以由市長聯席會議決定。
（二）都市圈應搞責任制，建立都市圈領導小組。都市圈的核心城市一般首位度較高，不僅人口多，而且經濟實力強，因此應起引領作用。都市圈涉及的地級行政區較少，可以核心城市為主建立都市圈建設領導小組，定期或不定期召開會議，對都市圈規劃、建設、管理做出決策。領導小組下設辦公室。辦公室負責日常工作，落實領導小組議決的事項。
國家發展改革委《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》提出，構建都市圈一體化發展機制，加快構建都市圈協商合作、規劃協調、政策協同、社會參與等，建立城市間多層次合作協商機制，健全規劃協調機制，圍繞提升都市圈發展品質和現代化水準，探索編制都市圈發展規劃或重點領域專項規劃。完善社會參與機制，要廣泛聽取社會各界特別是利益相關方意見建議。鼓勵智庫參與都市圈建設決策諮詢。增強都市圈內社會各方的認同感和積極性，匯聚形成共同參與和支援都市圈建設的強大合力。
（三）設立城市群、都市圈發展基金。國家發展改革委《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》提出，積極構建都市圈互利共贏的稅收分享機制和徵管協調機制，加強城市間稅收優惠政策協調，鼓勵社會資本參與都市圈建設與運營。建議設立城市群、都市圈發展基金，由各市按照財政收入的一定比例繳納，用於跨省跨市跨縣的基礎設施建設和其他必要的項目。
（四）探索經濟區與行政區適度分離改革。中共中央、國務院批復的《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》提出，探索經濟區與行政區適度分離改革。經濟區講橫向協調，講相互合作，講優勢互補，講互利共贏。行政區講令出必行，講上下聯動，講提高效率，講責任擔當。各有優勢，各有短板，通過建立經濟區，並與行政區適度分開，功能互補，雙輪驅動，有可能收到意想不到的效果。建立經濟區的主要目的是促進區域合作，是基於各行政區的利益訴求進行協調，並不能替代行政區。不能認為是在行政區之上再加一套管理機構，搞疊床架屋。也不能對經濟區的合作寄予很高的期望，指望其解決區域發展的所有問題。消除行政壁壘，減少惡性競爭，增強橫向協調，促進城市群、都市圈規劃的落實，就可視為了不起的成效。
作者簡介：肖金成，中國國土經濟學會理事長，國家發改委國土地區研究所原所長，中國區域經濟50人論壇成員。
