生態環境法治建設取得全方位開創性歷史性成就

□本報記者張維

到“十三五”末，我國單位GDP二氧化碳排放較2005年降低48．4％，超額完成下降40％至45％的目標，成為全球能耗強度降低最快的國家之一；

2021年，我國清潔能源佔能源消費總量的比重上升到25．5％，水電、風電、光伏發電、生物質發電裝機規模，新能源汽車産銷量均居世界首位；

與2015年相比，2021年全國地級及以上城市PM2．5平均濃度下降34．8％，成為世界上治理大氣污染速度最快的國家；

2021年，我國森林覆蓋率達到23．04％，是近20年來全球森林資源增長最多的國家；

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數不過來的“最快”“首位”“最多”，為黨的十八大以來，我國生態文明建設發生的歷史性、轉折性、

全局性變化作了最鮮明的注腳。能創造出舉世矚目的生態奇跡和綠色發展奇跡，生態環境部將其根本原因歸結為“習近平生態文明思想和習近平法治思想的科學指引”。與此同時，生態環境法治建設也取得了“全方位、開創性、歷史性成就”。

“生態環境系統要堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，依法深入打好污染防治攻堅戰，推動建設人與自然和諧共生的美麗中國。”生態環境部黨組書記孫金龍表示。

生態環境法律體系得到重構

十年來，生態環境立法實現從量到質的全面提升，按照生態環境部法規與標準司司長別濤的説法，“務實管用、嚴格嚴密的生態環境保護法律法規體系已基本形成”。而其中最大的亮點就是“生態環境法律體系得到重構”。

這種“重構”以多種形式呈現：完善生態環境“基本法”。2014年，全面修改生態環境領域的基礎性、綜合性法律——《中華人民共和國環境保護法》。新環境保護法在創新環保理念、強化政府責任、完善監管制度、加大懲治力度、推動資訊公開、引入公益訴訟等方面取得了重大突破，確立了按日連續罰款等處罰規則，被譽為“史上最嚴”的環境保護法。

完善生態環境單項法。生態環境部聚焦人民群眾感受最深刻、要求最迫切的突出環境問題，配合全國人大常委會制修訂大氣、水、土壤、固廢、噪聲、放射性等一批污染防治領域的專門法律和濕地保護、生物安全等生態要素方面的法律，用法治手段捍衛藍天、碧水、凈土。

創新流域、區域生態環境立法。生態環境部配合全國人大常委會制定長江保護法、黑土地保護法，推動黃河保護法和青藏高原生態保護立法，全面提升綠水青山的“生態顏值”。支援京津冀、長三角、白洋淀流域等協同立法，通過“小快靈”立法解決跨區域生態環境問題，助推區域高品質發展。

構建更為科學合理的生態環境監管制度。推動建立以排污許可制度為核心的固定污染源管理制度體系。完善環境影響評價、總量控制、環境標準、環境監測、執法監管等基本制度。建立嚴懲重罰的法律責任追究機制。

這種加強生態環境保護的決心與力度，在加快推進黨內法規建設，壓實黨委政府責任中體現得尤為明顯。2012年11月，黨的十八大通過的《中國共産黨章程（修正案）》，把“中國共産黨領導人民建設社會主義生態文明”寫入黨章。2017年10月，黨的十九大修改黨章，增加“增強綠水青山就是金山銀山的意識”等內容。黨中央制定實施《中央生態環境保護督察工作規定》《中央生態環境保護督察整改工作辦法》《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《領導幹部自然資源資産離任審計規定（試行）》等專項黨內法規，並在《中國共産黨問責條例》等10余部重要法規中，對生態文明建設作出重要制度安排，推動將黨的制度優勢轉化為生態環境治理效能。

“黨的十八大以來，黨加強對生態文明建設的全面領導，從思想、法律、體制、組織、作風上全面發力，全方位、全地域、全過程加強生態環境保護。生態環境領域黨內法規制度不斷健全，為推進黨中央決策部署落地見效提供了堅強有力制度保障。”孫金龍説。

標準建設實現三個前所未有

在重構生態環境法律體系的同時，生態環境的標準建設也在加快推進，“三個”前所未有的標簽，就足以讓其成就熠熠生輝。

標準體系的發展速度前所未有。據統計，黨的十八大以來不到十年的時間（2012年11月8日至2022年9月9日）裏，國家發佈各類生態環境標準1217項，佔50年生態環境標準累計總數的44％；省級人民政府依法備案地方環境品質標準和污染物排放標準265項，佔50年累計總數的77％。

環境品質標準的引領作用前所未有。別濤説，現行生態環境品質標準在制定過程中，綜合考慮了當時我國經濟社會和生態環境的實際狀況和發展趨勢，並與發達國家和國際組織標準比較、銜接，明確了較長時間的生態環境保護目標，具有一定超前性，能夠引領和推動環境品質改善和經濟社會發展綠色轉型。

值得注意的是，十年來，環境品質標準的實施情況發生了根本性、轉折性變化。儘管1988年《中華人民共和國標準化法》和1990年《中華人民共和國標準化法實施條例》已明確將環境品質標準列為強制性標準，但如何保障其強制力是長期沒有解決的難題。“從2013年在重點區域74個城市實施《環境空氣品質標準》開始，從監測評價到資訊公開，從目標責任到考核督察，採取了一系列有力措施，使環境品質標準真正發揮了引領和促進作用，辦成了這件事關長遠的大事要事。”別濤説。

污染物排放標準的倒逼作用前所未有。十年來污染物排放標準的排放要求逐步與國際接軌。別濤舉例説，現行水污染物排放標準規定的污染物項目共計158項，與美國同類標準的規定大體一致，但就排放限值而言，工業常規污染物和重金屬排放限值與發達國家基本相當。此外，大氣、水等污染防治法全面強化“超標即違法”原則，增加按日計罰、單位和個人雙罰等超標處罰方式，加大處罰力度。

“上述這些污染物排放標準的制定實施，既大幅降低了主要污染物排放量，也倒逼國內重點行業達到甚至超過發達國家同類行業的技術水準，推動了行業技術進步和産業結構優化升級。”別濤指出。

打破賠償改革無法可依局面

生態環境法治建設的另一個成就體現在生態環境損害賠償制度改革方面。

曾幾何時，“企業污染、百姓受害、政府買單”的問題比較突出。“責任人雖然受到了法律的制裁，但遺留的生態環境損害問題沒有得到解決，破壞的環境沒有得到修復，群眾的生態環境權益沒有得到保障。”生態環境部環境規劃院副主任齊霽説。

為此，中央啟動了生態環境損害賠償制度改革。經兩年試點探索後，2017年，中辦、國辦印發《生態環境損害賠償制度改革方案》，提出自2018年起在全國試行生態環境損害賠償制度。

引發社會廣泛關注的寧夏美利紙業集團環保節能有限公司污染騰格裏沙漠生態環境損害賠償案，成為改革中的一起典型案件，首次以生態效益抵扣損害，創新了生態環境損害賠償途徑。

改革成效明顯，成果更是及時上升為國家基本法律內容，打破“無法可依”局面。民法典在“侵權責任編”中專設“第七章環境污染和生態破壞責任”，集中規定生態環境損害賠償責任，正式確立了生態環境損害賠償責任制度。此外，固體廢物污染環境防治法、土壤污染防治法等法律規定了生態環境損害賠償內容。福建、四川等21個省份將生態環境損害賠償制度在地方條例中予以明確規定。

相關制度體系建設也呈現出肉眼可見的“井噴式”增長。生態環境部會同有關國家機關，制定並聯合印發《生態環境損害賠償管理規定》《關於推進生態環境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》《〈生態環境損害賠償制度改革方案〉有關部門重點任務分工》《生態環境損害賠償資金管理辦法（試行）》等制度文件。印發生態環境損害鑒定評估推薦方法等技術文件，會同國家市場監督管理總局印發6項生態環境損害鑒定評估國家標準，初步覆蓋了全環境要素。據統計，各地制定印發了賠償案件辦理中涉及的線索篩查、鑒定評估、磋商程式、資金管理等方面的402項配套文件，有效提高了制度實施的可操作性。

最直接的結果即是受損生態環境得到有效修復。據別濤介紹，截至2021年底，全國已累計辦理生態環境損害賠償案件約1．13萬件，涉及賠償金額超過117億元，推動修復土壤超過3695．57萬立方米、林地6155．22萬平方米、農田213．88萬平方米、地表水體3．69億立方米、地下水166．63萬立方米、濕地20．00萬平方米、清理固體廢物8984．25萬噸。

孫金龍指出，生態環境系統要不斷提高運用法治思維、法治方式推動生態環境保護工作的能力和水準，努力建設人與自然和諧共生的美麗中國。