近日，在第三屆野三坡中國經濟論壇上，全國政協經濟委員會副主任劉世錦關於放活農村土地市場、擴大農民財産性收入來源的講演，引發輿論關注。

土地市場擴大，會使各種形式的土地權能交易有一個好的價格形成機制，從而土地有可能被用在更有利的用途上，土地交易的各當事人也有可能得到合理利益。土地使用效率提高以後，也更有可能通過國民收入再分配的渠道改善社會平等狀況——這些判斷在理論上及國內外的實踐中都已經得到證明。

承認這個道理，才能真正樹立起發展社會主義市場經濟的信念。應該説，劉世錦先生的建議是經過深思熟慮的。

看待新時期土地問題，不能墨守成規

既然土地制度改革好處多多，為什麼改革未能進一步推動?原因大概是，在我們的國情之下，有關人士有諸多顧慮。但其實，我們常聽到的一些顧慮很值得深入推敲。

關於土地要素配置的市場化改革引起的憂慮，主要是擔心土地佔有因改革會發生兩極分化，造成大的社會動亂。這其實是一個很陳舊的想法。

在歐洲傳統農業社會時期，土地多不能自由買賣，但因為戰爭以及封建莊園制度，不僅不同地區的土地資源每人平均分配差異很大，普通農奴更是沒有土地所有權。這種巨大權利差異與市場毫無關係。

中國傳統農業社會儘管存在土地市場，但是一些王朝末期出現的佔地兩極分化情形，主要跟王朝末期的官場腐敗有關，而不是農業經濟在市場力量的作用下必然出現大規模土地兼併的原因。傳統自耕農業經濟之下，土地規模經營面積過大並不經濟。這種情況得到許多歷史學家研究的證實。

當代經濟的收入分配差異，主要與資本佔有不均及技術創新促使新興産業崛起有關。農業用地的佔有差異與全社會收入分配差異的關聯程度甚低。

美國的農用地交易市場比較開放，但按照美國的標準，美國大部分農戶屬於“小農”，雖然它們的經濟效率低於大農場，也沒有引起激烈的土地兼併;相反，近些年美國不同規模農場的比例變化緩慢。2015年，美國小型家庭農場仍然佔到農業經營單位總數的89.7%，公司化巨型農場的同一指標僅為1.3%。後者創造的産品價值比較大，佔比達到10.6%，但這並未成為它們大規模吞併小家庭農場的條件。事實是，這種結構是適應美國農業技術變化的，與土地所有權狀況沒有直接關係。

我國農業用地的經營權多年前就可以流轉，並未出現明顯的土地兼併問題。從去年開始，因為農産品價格以及其他因素的變化，一些經營規模比較大的農戶已經開始縮小規模。可見，如果排除掉一些投機因素，真正想幹農業的投資者，也不會貿然擴大土地經營規模。

總體上看，我國農業領域的規模化發展與我國城市化進程是適應的，儘管很多地方政府採取了一些鼓勵農業規模化經營的激勵措施。

保護耕地與放活建設用地，可以並行不悖

我國對農村建設用地的轉讓有更多限制。農村建設用地，主要是農戶宅基地，只能在同一行政村內部的農戶之間轉讓。一些城裏人買了集體土地上的房屋，被稱為“小産權房”，得不到合法的房産登記。

有人估計，這類房屋的建築面積若分攤到全國居民頭上，每人平均有6平方米。深圳的這類房屋估計佔到一半，東莞的比例還要大些。

有人擔憂，若讓小産權房合法化，全國會出現更大的佔用集體土地蓋房的浪潮，使耕地保護目標落空。其實，如果有兩方面的改革舉措，開放集體建設用地市場不僅不會有明顯的問題，反而會促進農民增收，提高全國居民的居住品質。

一是通過多項改革，把城市房價降下來。如果能深化城市土地規劃管理體制改革，大幅度擴大居住用地佔城市建設用地的比例，同時出臺合理的不動産稅徵收政策，城市房價會有所下降，獨棟房建造的比例會更大，城裏人到鄉下買房、蓋房的衝動就會得到抑制。在這個條件下，也不用擔心全國2億多畝的農村建設用地，成為有錢的城裏人爭相購買的對象。在有條件的地方，農村宅基地的價格有所抬升，對農民也是好事。

二是調整城鄉土地規劃管理辦法，把該保護的農地保護好，同時把該放鬆管控的土地大膽地推向市場。

目前實施的耕地保護制度效果並不理想，需要轉變為更有效率的農業保護區制度。農業保護區應該大面積連片劃定，將河流、道路、村莊劃入保護區，實行嚴格的用途管理政策，以穩定土地管理預期，降低土地轉讓價格。

從我國土地資源情況看，將25-30億畝連片土地劃入農業保護區，既是可能的，也是必要的。與此同時，可以把數倍于現在城市建成區面積的土地作為城市拓展區，允許用地主體根據基本法規與利益誘導選擇地塊建設。為此，在一定程度上要用基本法規替代政府土地利用規劃。

從國外的經驗看，根本不用擔心這類區域的土地都轉變為實際的建設用地。恰恰相反，市場作用之下，政府規劃犯錯誤的條件沒了，土地利用效率反而提高了。例如，美國城市休斯頓幾乎沒有土地用途管制，但這座城市的人口密度要高出美國平均水準的4倍!如果我們能這樣做，農地保護的效率會更高，城市建設用地的使用也將告別指標控制，土地管理部門也不再會是腐敗現象的高發區。

提升農民利益，根本在改善農民進城條件

還有朋友以為土地是農民的社會保障，主張土地流轉要慎之又慎。有人説，進城農民在城市裏活不下時，若農村保留有一塊土地，便有了保障。

這是完全不了解當代農村的説法。一家人幾畝農業用地所能帶來的收入遠在絕對貧困線以下。在農業主産區，他們出租土地的收益常常要高於他們自己種小塊土地的收益。

在我國城市，進城農民的失業率遠遠低於城市原住民，後者中的失業者就活不下了?這其中如果有差異，不是什麼土地因素帶來的，而是因為進城農民與原住民沒有真正享受平等的勞動就業保障政策。

一些農戶不願意流轉土地是因為他們害怕流轉以後，到需要的時候不能收回來。其實土地市場越有良好的發育，這種擔心就越容易被打消，因為市場更容易使轉出土地的農民再將土地轉回來。現在的政策只是允許農地經營權的流轉;如果允許承包權的流轉，有適當的配套改革，也不會有多麼可怕。相反，我看結果會更好。

我國城鄉之間存在多個層面的二元結構，其根本原因是城鄉之間的市場沒有打通，以致農業勞動生産率顯著低於城市。

嚴格説來，按單個實際工作日計算的我國農業勞動生産率已經有極大提高，但因為我國農民舉家進城困難，大量農村人口“閒”在農村，形成隱形失業，致使農業勞動力按年計算的勞動生産率很低，農民收入難以提高。

逐步降低城市房價，改善勞動市場，建立公正的社會保障制度，才能形成城鄉勞動要素自由流動的條件。這是提升農民福祉的根本之道。

□黨國英(中國社科院農村發展研究所研究員)