（原標題：遼寧自貿試驗區內逾8萬平方米土地“賦閒” 出讓合同簽署6年仍未完成交付）

編者按

【 近年來，加強對閒置土地的督察一直是國土部門土地督察工作的重點內容。今年4月國土資源部披露，至2016年底已督促有關地方政府查處土地違法案件3.28萬件，給予黨紀政紀處分3024人；移送司法機關追究刑事責任387人。

《每日經濟新聞》記者調研發現，很多地方針對因企業原因而導致的土地閒置都有相應的處理措施，如無償收回土地等，但地方政府原因造成的土地閒置情況則顯得更複雜一些。國土部有關官員曾透露，由於地方政府原因造成閒置的比例大、協商查處難度大，再加上較早出讓的“毛地”拆遷難，以閒置土地為主的房地産違法違規用地查處結案率較低。在各地上報的2815宗閒置土地中，因毛地出讓拆遷難、調整規劃等地方政府和客觀原因造成閒置的約佔六成以上。時至今日，該類閒置土地問題，仍未全部化解。並且，伴隨城市規劃變遷和經濟發展的深入，不少“賦閒”土地已經位於黃金區塊或潛力地段，卻得不到及時的開發，令人惋惜。

為剖析閒置土地背後錯綜複雜的成因，《每日經濟新聞》記者以遼寧營口市一塊閒置近6年的土地為樣本展開調查。在今年4月遼寧自由貿易試驗區營口片區掛牌之後，該地塊已全部被劃入自貿區範圍之中……】

今年4月10日，遼寧自由貿易試驗區營口片區正式掛牌成立，營口由此進入“自貿時間”。但在該片區內，一塊8萬多平方米的土地卻已經“賦閒”6年。

早在2011年，一家開發企業就與當地政府簽訂土地出讓合同，並全額繳納土地出讓金，但此後因一家化工廠的動遷難題，導致土地開發停滯至今，也使政企之間的“拉鋸戰”仍未劃上休止符。

為何拖了6年，地方政府既沒有交付全部土地，也沒有退還企業的土地出讓款呢？是企業故意延期不動工開發，還是當地政府動遷工作遲緩導致未能完成凈地呢？

現狀：閒置地被劃入自貿試驗區 工廠煙囪仍在冒煙

在營口市西市區新興大街南、西發路口東，有一座玻璃構造的兩層樓建築。推開佈滿塵土的玻璃門，墻上一幅巨型的“晟恒西域海景”的商品房宣傳畫依舊鮮亮。宣傳畫上“17萬平方米高端社區，展示極致人居魅力；遼河入海口旁，匯集人脈與財富”等字樣仍舊清晰可見。

營口晟恒房地産開發有限公司的法人代表王昆指著畫中的建築告訴《每日經濟新聞》記者，這是為進行土地開發建起的售樓處，其後由於土地動遷工作遲遲未能完成，開發建設難以開工，售樓處也一直被閒置。

建設售樓處的地方，正是2011年3月營口晟恒房地産開發有限公司與營口市國土資源局簽訂的《國有建設用地使用權出讓合同》（以下簡稱合同）中土地的一部分，該宗地出讓總面積達到82944平方米。

但是，從當初簽訂合同至今已過去6年時間，土地開發卻遲遲未能啟動。

穿過售樓處，映入記者眼簾的是一片四面圍墻的土地，目前在這塊土地上仍有一家化工廠沒能完成動遷。記者來到這家工廠的圍墻外，看到裏面停放著一些車輛，廠區內不時有人員走動，一座煙囪中仍在向外冒著白煙。

化工廠6年未動遷，導致土地開發被擱置，而到現在又有了新的變數。今年4月10日，中國（遼寧）自由貿易試驗區營口片區正式掛牌，營口片區位於營口主城區西部，實施範圍29.96平方公里。2011年營口市國土局與營口晟恒房地産開發有限公司簽訂的8萬多平方米的土地已全部位於營口片區之中。

營口市西市區宣傳部門的一位王姓負責人告訴《每日經濟新聞》記者，現在這塊地很複雜，整個都納入到了自貿試驗區之中，如果企業還需要土地使用權的話，還不知道能不能給。

營口片區的戰略定位是建設區域性國際物流中心和高端裝備製造、高新技術産業基地，構建國際海鐵聯運大通道的重要樞紐，努力建成遼寧乃至東北地區對外開放新高地、制度創新示範區和産業轉型升級先導區。

而在自貿試驗區剛掛牌成立後，營口片區就開展域內土地現狀及閒置情況清查工作。

《每日經濟新聞》記者在營口市政府官方網站上看到，營口片區目前專門成立了土地現狀及閒置情況清查工作領導小組，下設土地清查辦公室，同時成立了兩個土地清查工作組，成員由自貿區各部門以及國土、規劃、稅務、經發等多家單位組成。按照清查的範圍、內容，對照營口市國土資源局的用地臺賬，逐個批次、逐個地塊進行拉網式清查，全面核實土地使用的基本情況。

探源：“毛地”出讓 區政府未按承諾如期亮地

本應在2011年就動遷的化工廠仍在生産，土地遲遲難以開發，導致閒置，這背後到底是什麼原因？

《每日經濟新聞》記者調查發現，2011年3月，營口市西市區人民政府動遷安置辦公室給營口市國土局發送的《關於對2010M-7號地塊拆遷兩地時限的説明》中指出，根據營口市2010年第十三期國有建設用地使用權的出讓情況，“我辦決定對營口晟恒房地産開發有限公司購買的地塊（即新興大街南、西發路東2010M-7號地塊）實施拆遷。拆遷期為該公司簽定土地出讓合同後6個月亮地。”

所謂亮地，是指在土地出讓中，出讓人向受讓人交付已經完成拆除平整，不存在需要拆除的建築物、構築物等設施的土地。

營口市國土局在給《每日經濟新聞》記者的書面回復中也稱，營口晟恒房地産開發有限公司于2011年3月9日通過掛牌方式競得國有建設用地使用權，規劃用途為商業、居住，土地出讓總價款12441.6萬元（1.24416億元）已全部交齊，並與我局簽訂了國有建設用地使用權出讓合同。

營口市國土局強調，由於該地塊為西市區項目，市政府批復定由西市區政府具體負責動遷亮地，因此，國土局根據西市區政府動遷辦承諾的動遷亮地時間，與營口晟恒房地産開發有限公司簽訂土地出讓合同時約定交付土地時間為2011年10月5日，但西市區政府未能按照承諾時間全部亮出土地。

實際上，這種“毛地”出讓行為，在2012年就被國土部正式叫停。當年，國土部發佈新修訂的《閒置土地處置辦法》第二十一條明確規定，市、縣國土資源主管部門供應土地應當符合下列要求，防止因地方政府或政府有關部門的行為造成土地閒置：土地權利清晰；安置補償落實到位；沒有法律經濟糾紛；地塊位置、使用性質、容積率等規劃條件明確；具備動工開發所必需的其他基本條件。

2012年7月，時任國土部法規司司長王守智介紹説，1999年頒布實施的《閒置土地處置辦法》，在執行過程中遇到一些新的情況和問題，其中因地方政府原因導致的閒置土地佔了較大比例，需要妥善處置盤活利用。同時他強調，文件明確了閒置土地的認定標準，並要求土地出讓必須是“凈地”出讓，禁止“毛地”出讓。

對於當初沒有選擇“凈地”後再進行土地使用權出讓的原因，營口市國土局宣傳部門張主任告訴《每日經濟新聞》記者，企業是著急拿地才造成了這種局面，地方政府也是為了發展經濟，如果當時嚴格按照法律條文來做的話，肯定也不會出現當前的這種情況。

回憶當時買地細節時，王昆介紹説，當時自己是從報紙上看到該塊土地拍賣的資訊，營口市國土局在進行土地掛牌的時候就是“毛地”拍賣。

爭議：被出讓土地是否可以分批開發

自2011年10月起，直到2015年中，當地政府和企業一直在為動遷而進行“拉鋸戰”。

營口市西市區政府在給《每日經濟新聞》記者的答覆中稱，由於該地塊中的兩家企業（騰達集團、東澤實業）和一個煤場動遷緩慢，我區動遷亮地工作未能按時全部完成。

一位業內專家告訴《每日經濟新聞》記者，從當時簽訂合同的時期來看，“毛地”出讓並不違法，地方政府主要是在履行合同中的“凈地”條款時出現了違約。

然而，營口市西市區政府並不認為沒有完全亮地是導致土地開發難以動工的唯一原因。

據營口市西市區政府的回應，截至目前，該地塊已完成徵收6萬多平方米。地塊內33戶居民房屋和東澤實業公司已全部徵收完畢並拆除；騰達集團已達成補償意見，部分房屋已拆除，正在搬遷；煤場正在與其商洽當中。“到2014年5月，我區當時已完成亮地大約4萬平方米並交付晟恒公司。”

但在土地出讓合同中，並沒有關於分期交付土地或分期建設的條款。北京市中咨律師事務所律師夏軍告訴《每日經濟新聞》記者，按照現有法律的規定，尚未動遷完全就要求企業進行開發屬於違法的行為。除非土地建設方面有相應的分期開發規劃，企業在符合自身規劃的情況下才會進行相應開發。

對此，企業方面也給出解釋，買的是整塊土地，是整體做規劃，整體開發，而且這塊土地最中心位置有一家化工廠，由此就不具備開發條件。“建樓房是一個整體建設，不可能建一半，等到動遷完成再建另一半。此外，即使分期建設，房子也面臨賣不出去的風險，因為誰也不會去買緊挨著化工廠的樓房。”

2015年，這一事件又出現另一關鍵節點。據王昆介紹，公司2011年繳納土地出讓款及稅費合計1.3億元。其中，8000多萬元是自有資金，4000多萬元是社會渠道借款，利息壓力大。在2015年6月向債權人支付完當月利息後，再也無力償還高額利息。公司已不具備開發該片土地的實力，隨後向當地政府正式提出退地申請。

根據合同三十七條規定，由於出讓人未按時提供出讓土地而致使受讓人本合同項下宗地佔有延期的，每延期一日，出讓人應當按受讓人已經支付的國有建設用地使用權出讓價款的1向受讓人給付違約金，土地使用年期自實際交付土地之日起算。出讓人延期交付土地超過60日，經受讓人催交後仍不能交付土地的，受讓人有權解除合同，出讓人應當雙倍返還定金，並退還已經支付國有建設用地使用權出讓價款的其餘部分，受讓人並可請求出讓人賠償損失。

上述西市區政府宣傳部門王姓負責人認為，合同上規定的每日1違約金是指簽訂合同後6個月之內凈地，6個月之後如果政府沒有交付土地，得在60天的期限內申請退地，這個違約金政府承認，當時企業並沒有提出退地申請。此後這段時間，政府提出按照銀行同期貸款利率給予補償，並把土地出讓金返還給企業，但企業並不同意。

企業繳納1.3億元總價款，在土地交付期限到期後兩個月內都不去找地方政府了解退地事宜？對於記者的提問，該王姓負責人説：“這個不太清楚，具體了解這個事情的相關負責人已經調走了，還不在我們區。”

進程：賠償標準分歧大 土地再次“閒置”兩年

這塊因地方政府動遷不及時而未能開發的土地，又因責任賠償問題，再閒兩年，直至2017年自貿區掛牌仍未解決。

對於地方政府沒有及時亮地，以及存在違反合同的行為，合同中提出了明確的法律解決途徑，即因履行合同發生爭議，由爭議雙方協商解決，協商不成的，提交營口仲裁委員會仲裁解決。

2015年9月，營口仲裁委下達裁決書，申請人是營口晟恒房地産開發有限公司，被申請人是營口市國土資源局。裁決的主要內容是：申請人與被申請人2011年4月2日簽訂的《國有建設用地使用權出讓合同》予以解除；被申請人自收到本裁決之日起三十日內，返還申請人土地使用權出讓金124416000元，並從2011年10月6日起至2015年6月25日止按日0.6 給申請人違約金；賠償申請人所交稅費損失5538848元。

裁決書中解釋，由於被申請人違約事實上給雙方均造成了重大的損失，根據本案的實際情況並參照前幾年司法審判實踐，本著公平原則和考慮其他綜合因素，原約定日1 略顯過高。

若按照土地使用權出讓金1.24億元，按日賠付0.6 違約金計算，每天大約為7.44萬元，在2011年10月6日起至2015年6月25日的1300多天裏，總共違約金超過1億元，與原出讓金總額接近。

上述王姓負責人表示，關於賠償協議需要當地政府與企業雙方溝通。如果按照日0.6 進行賠償的話，當時涉及的資金也是上億元，高出銀行同期利息很多，這個是按照民間借貸來做的。

對於為何不採取銀行同期貸款利率的補償標準，營口仲裁委仲裁員才文璞在接受《每日經濟新聞》記者採訪時，也給出回復稱，根據當時雙方簽訂的合同條款，每日1 的違約金賠償期限不僅適合申請退地的60天，也適用於此後一直未交付土地的時間。按照同期銀行貸款賠償的前提是所簽合同為無效合同，但實際情況是違約，所以應按合同條款支付賠償金。

才文璞説，按日賠付0.6 違約金，相當於年利率21.9%，並未達到最高人民法院規定的年24%貸款利率，當時就是因為考慮到當地政府的支付壓力才作適當下調的。

2015年8月，最高人民法院發佈的《最高人民法院關於審理民間借貸案件適用法律若干問題的規定》中指出，借貸雙方約定的利率未超過年利率24%，出借人請求借款人按照約定的利率支付利息的，人民法院應予支援。

2016年1月，營口市中級人民法院要求營口仲裁委30日內重新仲裁，但至今已過去一年多時間，重新仲裁的結果仍未有定論。

營口仲裁委一位負責人向《每日經濟新聞》記者解釋，接到營口市中級人民法院要求重新仲裁的通知後，一個月以內仲裁委已重新組庭，現在正在重審過程當中。之所以一年多一直沒有結論，其原因是雙方正力求達成和解，營口市西市區政府也正在籌集資金。

此外，對於企業與地方政府之間的協商情況，營口市國土局回復稱，與營口晟恒房地産開發有限公司簽訂的土地出讓合同目前尚未解除。下一步該片土地應當如何處置，將由營口市西市區政府與營口晟恒房地産開發有限公司雙方協商結果而定。

（來源：每日經濟新聞）