最近中國出現了大面積的霧霾天氣，空氣污染問題引起了社會的廣泛關注。導致我國空氣污染的直接原因在於工業廢氣和汽車尾氣的排放，但深層次原因則在於治理污染的問題上市場失靈和政策缺位。市場失靈導致企業和個人無需為排污行為承擔足夠的成本。政策缺位則主要體現在我國的空氣環保標準顯著低於國際水準，同時地方政府在環保政策的執行上也存在“政府失靈”的問題。

經濟增長和空氣品質並非一對不可調和的矛盾。發達國家經驗顯示每人平均收入上升到一定程度，空氣品質等環境指標會持續改善(環境庫茲涅茨曲線)。改善的關鍵在於政府的介入。具體措施包括通過立法提高環保標準，加大環保政策執行力度，推行清潔能源，促進能源消費結構轉變等。種種跡象顯示，我國已接近環境庫茲涅茨曲線拐點，這意味著政府將面臨較大的環保政策調整壓力。我們預計政府將借鑒發達國家治理經驗，在節能減排、控制工業排放和汽車尾氣排放方面提高標準，加大立法和執法力度，增加對清潔能源的投入。

空氣污染已經給我國經濟造成嚴重損害，既有的增長模式難以持續。加大環保力度將會抑制對重污染行業的投資，但同時會引致環保相關投資增加，因而對總體投資和經濟增長影響幅度有限。從長遠看，環保政策有助於消除外部性造成的相對價格扭曲，有利於環保産業和新技術的推廣，創造新的經濟增長點，為未來經濟結構調整提供了具體的機制和路徑。

未來發展面臨挑戰，即要滿足快速增長的能源需求，又要改變能源生産、傳輸和使用方式，替換低效、高污染的體系和設施。短期內，政策可能延續現有能源模式。但長遠看，最終結果必然是政策的大力調整，未來利益格局將出現重大改變，不利於舊能源和重污染行業，清潔能源和環保行業獲益最大，對其他行業的影響取決於其對宏觀環境變化的靈活度，服務行業總體上處於相對有利的地位。

1月10日開始，北京、河北、山東、河南、湖北等多地出現嚴重空氣污染。1月13日，北京環保監測中心數據顯示，PM2.5濃度1接近1000微克/每立方米，遠超過世界衛生組織發佈的準則值(25)和第一階段的治理標準值(75)。1月15日，李克強副總理表示：“積累問題是個長期過程，解決問題也需要一個長期過程，但是我們必須有所作為!”短短兩周後的1月29日，霧霾再次籠罩我國130萬平方公里國土，我國中東部地區受霧霾天氣影響逐漸擴大。溫家寶總理表示：要採取有效措施應對霧霾，用行動讓人民看到希望。

霧霾籠罩下，城市幾乎在視線中消失，不禁讓人們重新審視經濟高速增長的代價。我國空氣的嚴重污染帶來了怎樣的宏觀經濟含義?政府可能出臺何種政策來改善空氣品質?政策可能的調整會給我國經濟增長和結構調整帶來什麼影響?我們認為，在日益嚴峻的大氣污染形勢和輿論監督壓力下，治理污染和節能減排的現有政策落實力度將加大，並有可能激發新政策的出臺，給整體經濟運作和相關行業帶來新的挑戰和機遇。

污染的原因：市場失靈和政策缺位

我國的空氣品質已經屬於全球最糟糕的水準。亞洲開發銀行(2011)2研究指出，中國最大的500個城市中，只有不到1%達到世界衛生組織推薦的空氣品質標準，世界上空氣污染最嚴重的10個城市中，中國佔了7個。根據美國宇航局(NASA)探測並繪製的全球PM2.5污染分佈圖，我國華北、長三角以及珠三角等地的PM2.5濃度位於全球最高水準，超過北非撒哈拉沙漠地區。

我國嚴重的空氣污染，物理方面的原因主要來自於工業廢棄排放和汽車尾氣排放。工業廢氣排放引起的污染與我國的燃煤量大有關。1990-2011年間中國煤炭消費量增加了3倍多，2011年煤炭消費佔總能源消費比重接近70%。北京及周邊、長三角、珠三角三個地區國土面積佔比不到6%，煤炭消費總量佔全國的比重卻接近50%。同時，我國汽車的普及導致汽車尾氣排放迅速增加。1990-2011年間中國汽車擁有量增加了17倍，其中上述三個地區的汽車擁有量佔全國的比重高達45%。中國的大氣污染已從煤煙型大氣污染特徵轉向煤煙型和汽車尾氣複合型大氣污染特徵，但是煤煙型污染仍佔很大比重。

污染作為人類生産消費活動所帶來的有害副産品，深層次的原因則在經濟和政治方面。環境污染是一個公共經濟學的經典問題，通常被視為市場失靈的典型案例。過度的空氣污染，源於企業排污和汽車使用的負外部性。由於權利界定不清晰或者對於權利的實施不力，空氣污染的成本全社會均攤，而排污行為的收益(企業利潤和出行便利)卻是個體獨享，所以導致過度排污。而市場失靈的地方，通常伴隨著政府的失職。

按照著名的科斯定理，如果權利得到有效界定和執行，市場交易可以將大多數的外部性問題內部化並加以糾正。例如，政府可以通過稅收、限額、或者其他的手段對於污染行為加以規範，使得排放量達到社會最優水準。因此，如果我們發現空氣的能見度已經導致看不見城市，説明不僅“看不見的手”失靈，政府這只“看得見的手”也沒有發揮相應功能，即政府沒有對因污染而引起的權利義務界定清晰，或者相關的權利義務沒有得到有效的實施。

應該説，改革開放以來我國政府在治理空氣污染方面做出了不少努力3。1987年9月頒布了《中華人民共和國大氣污染防治法》，1995年5月修訂後重新頒布，規定了一系列空氣污染防治措施，包括關於酸雨控制區和二氧化硫控制區的條款4。過去十幾年，灰塵、煙霧、二氧化硫等工業廢氣的排放強度(以每千元GDP的排放量衡量)大幅下降(圖表2)。但是，由於我國空氣污染控制措施落後，空氣污染排放強度的基數大(90年代初我國工業領域的總體污染排放強度是美國的12倍，英國的26倍，日本的78倍)，因此，雖然過去十幾年空氣污染排放強度下降顯著，但仍遠高於發達國家。另一方面，我國GDP增長很快，造成以單位GDP衡量的污染排放強度下降了，但污染總量依然隨著經濟增長而快速上升。

我國政府治理空氣污染的具體措施，經歷了四個階段。第一個階段是80年代以前，控制重點工業點源的污染排放，採用濃度標準(污染物佔廢氣排放總量的比重)。第二階段是80年代，政策重心轉向採取更加綜合的措施，重點在城鎮地區，但仍採用濃度標準。第三階段是90年代，政策重心從濃度控制轉到總量控制，從城市環境綜合控制轉向區域污染控制。第四階段是二十一世紀初，即“十五”與“十一五”的十年。“十五”規劃列出了20個環境目標，有9個沒有實現，其中二氧化硫排放出現顯著惡化5。

“十一五”規劃列出了13個環境目標，實現了9個，剩下2個也有明顯改進。對於空氣污染而言，二氧化硫和酸雨控制是“十一五”規劃的環境治理重點，設定的目標是把二氧化硫總排放量在2005年基礎上減少10%，提前一年實現。

“十二五”是治理空氣污染和節能減排的關鍵期。去年國務院通過的《節能減排“十二五”規劃》要求形成加快轉變經濟發展方式的倒逼機制，建立健全有效的激勵和約束機制，大幅度提高能源利用效率，顯著減少污染物排放，確保到2015年實現單位國內生産總值能耗比2010年下降16%。環保部2012年12月5日出臺的《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》以及與之配套的《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃重點工程項目》，是目前中國關於空氣污染治理最全面的行動規劃。根據該規劃的要求，到2015年重點區域二氧化硫、氮氧化物、工業煙粉塵排放量比2010年分別下降12%、13%、10%;可吸入顆粒物(PM10)、二氧化硫、二氧化氮、細顆粒物(PM2.5)年均濃度分別下降10%、10%、7%、5%;京津冀、長三角、珠三角區域將細顆粒物納入考核指標，細顆粒物年均濃度下降6%;其他城市群將其作為預期性指標。上述目標需具體細化到各省市的年度節能減排任務。配合上述治理，重點工程項目投資需求約3500億元。

雖然我國政府在治理大氣污染方面作了不少工作，但是迄今為止我國政府對於空氣污染的治理仍然不夠到位，主要存在兩方面問題。

首先，我國大氣污染治理的標準偏低。我國有560個城市開展常規空氣品質檢測，目前全國超過80%的城市已經達到國家三級標準。然而，之所以達標，主要由於標準落後且偏低。我國空氣監測標準主要監測PM10、二氧化硫、二氧化氮6為主的空氣品質。2012年2月，國務院同意發佈新修訂的《環境空氣品質標準》增加了PM2.5監測指標。2012年的9-10月，北京市率先網上公佈了PM2.5監測數據。以PM10、PM2.5、二氧化硫、二氧化氮等主要空氣污染物為例，我國的國家一級標準仍然較世界衛生組織空氣品質準則值高出50%-150%。如果按照世界衛生組織標準衡量中國城市空氣品質，2012年上半年我國113個環境保護重點城市中，PM10、二氧化氮和二氧化硫年均濃度符合(低於或者等於)世界衛生組織準則值的比例分別為0%、1.8%、63%，可吸入顆粒物和二氧化氮排放量嚴重超標。再比如，關於機動車尾氣治理，原訂於2010年推行的國四標準已經被二度推後，而歐洲國家早在2009年就已經全面推行相當於國五標準的歐五標準，按時間表將在2014年9月全面推行更高的歐六標準。

其次，地方政府對於環保標準執行不力。我國除了市場失靈，空氣污染的治理上還存在政府失靈的問題。空氣是流動的，所以一個地方的治理空氣污染的成本是該地區承擔，而治理空氣污染的好處則是由該地區以外的居民共同分擔。這就造成地方政府在治理當地的空氣污染(糾正市場失靈)方面動力不足。更有甚者，為了短期的GDP增長，地方政府之間競爭性降低環境執法的標準，鼓勵污染企業在當地創造就業和稅收，但把廢氣留給毗鄰地區。由於地方政府在環保工作上的“政府失靈”，很多地方政府對於環保標準的執行力度不嚴格。

我國環境政策調整已經刻不容緩

空氣品質與經濟增長並不一定矛盾。Grossman和Krueger(1995)7通過研究多個國家空氣污染和水污染的歷史數據，發現環境污染指標與每人平均收入水準遵循倒U形的庫茲涅茨曲線關係：在收入水準較低的時期，污染程度隨著收入水準的提高而上升;當每人平均收入水準增長到了8000美金(1985年價格)左右，污染程度開始隨著收入增長而下降。理論上，環境庫茲涅茨曲線在拐點之後的部分所反映的，可能是清潔美好的環境作為一種“商品”的收入效應，即社會對於優質環境的需求隨著收入上升而增加。對於環境庫茲涅茨曲線的有效性，經濟學界仍然存在爭議，但是發達國家的經驗似乎顯示當每人平均收入達到一定水準之後，環境污染程度開始逐漸下降。而且，從跨國經驗來看，高收入國家和極低收入國家的空氣品質相對較好。

從現有的收入水準來看，我國已經接近環境庫茲涅茨曲線的拐點。按照Grossman和Krueger的研究，各國的環境庫茲涅茨曲線拐點都發生在8000美元(1985年價格)左右。我國目前每人平均GDP剛剛超過5000美元，但是如果按照購買力平價計算，我國的每人平均GDP目前可能已經超過9000美元8，距離Grossman和Krueger所估算的拐點不遠。

蔣奕、林暾、莊巨忠(2010)9認為，從1985-2005年我國各省市的每人平均廢氣排放來看，廢氣污染與收入水準有呈現先上升、後下降的模式，符合環境庫茲涅茨曲線。根據該研究結果推算出的環境庫茲涅茨曲線，其對應的收入拐點大約分別位於：東部地區(每人平均GDP69,000元10)，中部地區(每人平均GDP35,600元)，西部地區(每人平均GDP22,200元)。根據這個結論，到2011年沿海省市中北京、上海和天津每人平均GDP已超過了這個拐點，中部省份中內蒙古和吉林達到拐點，而西部省市中有7個超過了拐點。同樣根據這項研究，預計到2015年沿海省市中將有7個達到這個拐點，中部有4個11，西部12省市中只有貴州沒有達到拐點。

環境庫茲涅茨曲線規律背後的原因之一是經濟結構調整。隨著收入水準提升到一定水準，服務業比重出現上升，工業比重出現下降，産業結構調整有利於空氣污染的減少。我國工業佔GDP比重遠高於發達國家，2010年我國工業佔GDP比重40%，同年美國、歐盟和日本分別為20%、25.5%和27.4%。但過去幾年我國經濟結構出現了改善的跡象，工業佔GDP比重從出現小幅下降，從2006年42.2%降至2012年38.5%，服務業佔比2012年上升至44.6%的歷史最高水準，這對環境而言是有利的因素。但是由於我國經濟的高速增長，工業的絕對規模仍在快速增長，因此污染總量的降低仍需時日。

但政府介入在環境和空氣品質改善過程中起到更重要的決定性作用。隨著收入水準提高，人們對污染的容忍度下降。而污染源於外部性造成的市場失靈，糾正市場失靈需要政府的主動作為。發達國家的歷史經驗表明，環境改善通常是惡性污染事件發生後引起政府的高度重視，之後通過加強環保立法和環境治理，最終實現環境改善(參見專欄)。總的看來，發達國家政府治理空氣污染的措施主要集中在兩個方面：

·通過立法形式提高環保標準，並加大執法力度。從工業源的空氣污染控制來看，主要是加強監督、落實法規的問題。具體措施包括：對於特定行業或某行業內特定規模的企業，通過“關停並轉遷”逐步限制和淘汰落後的産業;對於不達標企業，加大執法力度，要求限期達標;對於不達標企業或超標排放企業，限産並禁止其進行增加污染物總量的投資;在規定期限內仍不達標的企業，加大執法力度予以關閉。

·調整能源結構，推廣替代能源。由於煤煙是空氣污染尤其是造成PM2.5超標的主要因素，因此調整能源結構，控制因煤煙造成的空氣污染尤為重要。發達國家的具體措施包括推廣和開發替代能源、普及節能家電、更多地運用市場化手段鼓勵節能、關閉小型火電機組並將其作為批准建設新的較大發電機組的前提條件、在新火電機組上安裝脫硫設施。

極端污染天氣將導致我國政府加大空氣污染治理的力度。參照發達國家經濟結構轉型期間治理經驗，空氣品質改善是一項長期、系統工程，需要從立法、補貼、能源結構、污染物治理技術等多方面入手治理大氣污染，時間跨度可能長達十餘年。隨著我國每人平均收入水準的上升和我國空氣品質的嚴重惡化，人民群眾對於空氣污染的容忍度顯著下降。近期大面積的霧霾天氣已經引起了社會對於政府環保工作的廣泛批評。可以預見，近期的極端污染天氣很可能驅使我國政府出臺更大力度的環保政策。

首先，政府可能提高環保的標準。具體而言，控制工業排放上，未來很可能採取降低燃煤比例、擴大脫硫脫硝範圍、提高工業鍋爐排放標準等措施;從治理空氣污染的行業範圍來看，按照2010年第一次全國污染源普查的結果，在二氧化硫、煙塵、氮氧化物、粉塵4種污染物的主要來源之中，至少有化工、有色、木材加工等三大行業分類未被納入污染物治理方向。預計未來更加嚴格的大氣污染治理政策可能考慮將治理範圍進一步擴大到上述行業。在車輛尾氣治理上，則可能儘快在全國範圍內推廣國四標準，並將國五標準推出的時間點提前。

其次，加大節能減排的核查力度。2012年，由於經濟增速放緩、特別是重工業增速顯著下降，年度3.5%的節能目標得以實現並略有超額完成。但由於目前經濟增速回升，特別是新政府施政的開局之年，地方政府依靠大項目和高投資拉動GDP的熱情可能再度高漲，目前已經出現節能工作普遍弱化的現象，2013年的污染治理和節能減排目標實現不容樂觀。針對這一現象，今年政府可能啟動第二次《節能法》修訂程式，以儘快將一些適合國情的節能手段如能源審計制度、節能監察制度、合理控制能源消費總量納入依法節能治污的軌道。在法律完善的基礎上，環保部等中央部門可能加大對於各省和各大央企所簽訂的《減排目標責任書》的核查力度，以確保減排任務按期完成。北京等大城市也有可能將工業企業強制停産、車輛更嚴格限行等極度污染氣候下的臨時治污手段固定常態化。

再次，政府可能更加大力度地推動替代能源的推廣應用。這方面，政府首先可以加大投入。按照《重點區域大氣污染防治規劃》，“十二五期間”重點項目投資大約3500億元，每年的資金投入大約700億元人民幣。而美國每年用於大氣污染治理的支出大約為200億美元左右，在1980年代治理高峰期，每年支出250億美元左右。與美國空氣品質相比，我國還存在較大的差距，因此，我國大氣污染治理支出有很大的提升空間。同時，隨著政府提高環保標準，原先使用污染能源的企業成本將上升(外部性內部化)，而這將提高替代能源的市場競爭力。同時，隨著替代能源的使用範圍和市場份額的增加，規模效應和技術進步將帶來其成本的下降。

環保有利於經濟的可持續增長

未來政府提高環保標準、加大環保執行力度，將會對宏觀經濟帶來什麼樣的影響?短期內，環保政策力度加大將對部分重污染行業不利，但同時也會推動環保投資增長。對於重污染企業的治理和環保標準的提高，勢必造成部分重污染行業成本上升、增長放緩，甚至帶來局部的就業壓力。但是，環保標準的提高同時也要求企業增加對環保設備和技術的投資，因此投資可能在行業之間甚至行業內部呈現結構性的此消彼長，總投資增速未必會大幅放緩。電力和四大高耗能行業(鋼鐵、有色、建材和化工)佔污染物氣體排放總量的80%以上，是減排的主要力量。因此，可以預期，這些行業中的重污染和落後産能的投資勢必下降，同時這些行業的環保投資勢必增加。

從長期看，政府加大環保的政策力度有利於經濟的可持續增長。根據世界銀行(2007)的研究結果，我國的空氣污染每年造成的經濟損失，基於疾病成本12估算相當於國內生産總值的1.2%，基於支付意願(willingness-to-pay)估算則高達3.8%。這還僅僅是基於幾年前的污染狀況對空氣污染的直接經濟危害所進行的靜態估算。如果考慮到極端的空氣污染導致的投資環境惡化以及社會不穩定，則空氣污染對於經濟的實際危害更大。如果聽任目前的空氣污染狀況繼續下去，則不僅將帶來更大的健康和直接經濟損失，也將帶來投資和經濟增長的放緩，甚至社會的不穩定。一言以蔽之，目前的空氣品質，已無法持久地支撐經濟的高速增長，而環保投入會帶來更加長遠的利益。

更重要的是，政府環保政策的調整可能為經濟結構調整提供了具體的契機和路徑。環保所帶來的重污染行業成本增加，正是將污染的負外部性內部化，有利於提高替代能源和環保技術及相關産業的相對收益和市場競爭力。而隨著新技術和替代能源的市場佔有率擴大，規模效應將會導致這些産業的成本降低，從而創造出新的經濟增長來源和就業機會。而這正是經濟結構調整的機制，或許是結構調整的必由之路。因此，從稍長的時期來看，環保政策力度加大，不僅不會導致增長放緩，而且有利於經濟的可持續增長，同時將促進經濟結構的改善。

中國未來的發展面臨挑戰，一方面要滿足快速增長的能源需求，另一方面要大幅改變能源的生産、傳輸和使用方式，替換大部分現有的低效、高污染體系和設施。這兩方面在短期內相互矛盾，政策既要提供足夠激勵機制以保證能源供應的增長，又要提供足夠激勵機制以刺激清潔能源的生産和使用。短期內，政策可能還會延續現有的能源模式，既得利益者，包括投資者和運營商等，也將會極力抗拒現有利益格局的改變。

從這個意義講，現實比理論複雜，短期內可行的政策框架並不清晰。但從長遠看，最終結果必然是政策的大力調整，因為現狀不可持續，其成功必然意味著利益格局的重大改變(相對價格大幅改變)，對舊能源和重污染行業不利，清潔能源和環保行業將是最大的受益者，其他行業受的影響要看其應對宏觀環境變化的靈活度，一般而言，服務行業處於相對有利的地位。

專欄：發達國家治理大氣污染的經驗

隨著工業化進程的不斷加快，歐美等發達國家早期也出現了大氣污染問題，如英國的倫敦煙霧事件(1952年)和美國賓州的多諾拉事件(1948年)等，促使發達國家政府進行大氣污染治理。

英國倫敦的經驗

倫敦曾經是世界著名的“霧都”，以其繁華和污染嚴重聞名於世。和其他大城市一樣，過去的倫敦工業和人口過分集中、車輛過多，且燃料以煤為主。加上地理位置的關係，秋冬季節倫敦上空海霧籠罩，形成煙和霧混雜的灰黃色煙霧。

1952年12月5至8日，倫敦發生了震驚世界的“倫敦煙霧事件”，一週之內倫敦死亡人數比平時增加了4000人，之後的幾個月內死亡人數又增加了8000人。

倫敦煙霧事件終於引起英國當局對大氣污染防治的高度重視。50年代初至70年代末，大氣污染治理以煤煙治理為主，首先，英國政府加強立法，頒布了《清潔空氣法》(1956)、《修訂空氣潔凈法》(1968)、《煙氣排放法》(1974)等，為成功控制大氣污染奠定了基礎。其次，倫敦政府決定增加工業及家庭中清潔能源的比例，通過補貼幫助居民改造燃具，並要求市區和近郊的工業企業不準把煤炭和木材做為燃料。第三，為疏散人口和工業企業，英國在倫敦附近建造新城，並利用稅收等經濟政策鼓勵企業外遷。到了80至90年代，倫敦的機動車數量猛增，倫敦控制大氣污染的工作重點轉向治理汽車尾氣，措施包括改變機動車設計及燃油結構等。

倫敦的綜合治理取得了顯著的成果，20世紀60年代以來，大氣中的有害成分有所減少，特別是煙塵和二氧化硫含量明顯降低。倫敦希思羅監測站的數據顯示，倫敦能見度“非常好”出現的頻率從50年代的60%左右上升至90年代的80%左右，倫敦已基本擺脫“霧都”的稱號。

美國的經驗——排污權交易

美國在20世紀也曾發生過數起嚴重的大氣污染事件，比如賓州的多諾拉事件，洛杉磯光化學煙霧事件等。在治理污染的過程中，美國加強了立法和管理，于1970年通過《清潔大氣法》，又在1977年和1990年進行兩次重大修改。

排污權交易在美國污染治理措施中尤其值得關注。排污權的交易實際上重新分配了污染的削減責任，充分利用市場經濟的調節作用，實現削減總量控制下的總費用最小，取得了積極的成果。

美國排污權交易制度的實施可以分為兩個階段。第一階段從20世紀70年代開始，交易的對像是“排污信用”(emissionscredit)。若一個污染源比法定標準減少更多的污染排放，這個污染源就可以獲得“排污信用”。污染源可以選擇把“排污信用”存入“銀行”，用於日後使用，也可以把“排污信用”交易給希望能超額排污的污染源。第一階段的排污權交易僅在美國部分地區進行，交易量少，沒有産生預期效果。1990年《清潔大氣法修正案》通過後，聯邦政府實施酸雨控制計劃，開始了排污權交易的第二階段，交易的對象變為排污許可證。排污許可證交易主要集中于二氧化硫，在全國的電力行業實施。排污許可證的分配形式有3種：無償分配、拍賣和獎勵。交易的主體多樣化，不僅污染源可以參與交易，投資者也可以通過買賣許可證獲得差價，環保主義者甚至可以購入許可證以減少排污總量。