新型城鎮化潛力不斷釋放區域發展增長極加快培育

——2019年一季度回眸及全年展望系列報道（之七）

在國家發展改革委舉行的4月份定時定主題新聞發佈會上，政研室主任、委新聞發言人袁達表示，在區域城鄉方面，京津冀、長江經濟帶、粵港澳等區域發展增長極增長帶加快培育，新型城鎮化市場潛力不斷釋放，市場主體發展活力動力進一步增強。同時，我國經濟發展品質穩步提升，發展基礎進一步夯實，將有力推動經濟平穩健康可持續發展。

戶籍改革釋放新型城鎮化市場潛力

今年以來,“人才”爭奪戰愈演愈烈。

今年2月，陜西省會西安市在不到兩年內第7次升級調整了戶籍政策，新政明確具有本科（含）以上學歷的，不受年齡限制；具有本科（不含）以下學歷的，年齡在45周歲（含）以下，全國高等院校在校學生（教育部學信網在冊人員），均可遷入該市落戶。

3月19日起，河北省會石家莊市取消了在城區、城鎮落戶需要“穩定住所、穩定就業”的遷入條件限制，全面放開城區、城鎮落戶，成為首個實施落戶零門檻的省會城市。全國公民僅憑居民身份證、戶口簿就可向落戶地派出所申請戶口遷入市區、縣（市）城區和建制鎮，而且，配偶、子女、雙方父母戶口可一併隨遷。

近日，內蒙古呼和浩特市使出“搶人”大招——新近發佈的《呼和浩特市大學畢業生安居工程（試點）實施辦法》提出，具有普通全日制本科及以上學歷的應往屆畢業生（往屆3年及以內），滿足一定條件，可半價買房。

根據中原地産研究中心的統計數據顯示，在2019年發佈各種人才引進與落戶等政策的城市已經超過50個。特別是二三線城市，不斷推出人才落戶、補貼購房等政策。

在國家層面，戶籍改革相關措施也不斷出臺。像前不久，為貫徹落實中央經濟工作會議精神，推動1億非戶籍人口在城市落戶目標取得決定性進展，國家發展改革委發佈《2019年新型城鎮化建設重點任務》（以下簡稱“《任務》”），提出要按照尊重意願、自主選擇原則，以農業轉移人口為重點，加大非戶籍人口在城市落戶推進力度，推動未落戶城鎮的常住人口平等享有基本公共服務。

對於如何積極推動已在城鎮就業的農業轉移人口落戶，《任務》做出了較為細緻的安排：在此前城區常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮已陸續取消落戶限制的基礎上，城區常住人口100萬~300萬的Ⅱ型大城市應當全面取消落戶限制；城區常住人口300萬~500萬的Ⅰ型大城市應當放開放寬落戶條件，取消在城鎮穩定就業生活的新生代農民工、在城鎮就業居住5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口、農村學生升學和參軍進入城鎮人口等重點群體落戶限制；超大特大城市既要調整完善積分落戶政策，又要合理疏解中心城區非核心功能，推動産業和人口的合理擴散，防治“大城市病”。

戶籍改革涉及千家萬戶，備受社會各界的關注。中國社會科學院副院長蔡昉表示，“推進以人為核心的新型城鎮化，要以農民工市民化為核心。因為土地規模不能擴大，農民工又不能得到城市戶口，他就有一個顧及，還要回去看看，候鳥式地周而復返，這樣就很難從真正意義上提高農業生産率。”

脫貧攻堅與新型城鎮化建設融合

值得關注的是，《任務》中還提出，城市政府要探索採取差別化精準化落戶政策，積極推進建檔立卡農村貧困人口落戶。

有專家表示，此舉能幫助那些發展機會缺失的貧困人口融入城市、擺脫貧困；允許租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶，則降低了城市落戶門檻，戶籍制度對人口流動的限製作用將大大減輕。“而更有意義的是，此舉將脫貧攻堅與新型城鎮化建設結合起來，促進貧困地區轉移人口共用發展成果。”

易地搬遷是打贏脫貧攻堅戰的有效途徑，也為新型城鎮化建設提供了機遇和挑戰：

在湖北省恩施建始縣高坪鎮青裏壩村，從深山裏搬出來的吳恭高一家住上了易遷房。在易地扶貧安置點附近，“扶貧微工廠”和田園綜合體讓吳恭高夫婦實現了家門口就業。吳恭高給中國經濟導報記者算了一筆賬，打工一年的收入在四五萬元，幾畝山地流轉給田園綜合體，種植中草藥還有一部分收入，目前已經脫貧。“新家園”不斷增長的收入，讓搬遷戶吃上“定心丸”。

可以預見，那些産業富有活力、就業機會多、公共服務水準高、工作和生活環境優良、自身特色鮮明的城鎮更具競爭力，其人口會呈現凈流入，城鎮會越來越繁榮。

恩施巴東縣縣長郭玲告訴中國經濟導報記者，巴東縣非常注重易地扶貧和産業相結合，在堅持脫貧路徑配套與搬遷房建設同謀劃、同部署、同推進，加強搬遷配套脫貧産業發展謀劃指導。按照“一個集中安置點一個主導産業，每個搬遷戶都有具體的脫貧措施”的要求，探索了“易遷+”的多維産業模式，實行遠景規劃與近期措施相結合的辦法，確保搬遷一戶脫貧一戶。

以“易遷+主導産業”模式為例，其讓貧困人口能穩定脫貧。巴東縣具體實踐主要有：一是圍繞茶葉、桔柑、藥材等傳統主導産業，因地制宜發展種植業，建成了標準化茶葉基地16.2萬畝、柑桔基地11.5萬畝、藥材基地23.8萬畝、蔬菜基地30萬畝，受益易遷戶9298戶30225人；二是圍繞養殖基地發展特色養殖，巴東縣利用茶店子楠柏生態野豬養殖基地、信陵鎮土店子黑豬養殖基地，帶動輻射周邊鄉鎮易遷戶發展特色養殖，受益易遷戶497戶1680人。

在巴東縣紅花嶺30000平方米扶貧廠房裏，中國經濟導報記者了解到，其引進了武漢劍峰實業有限公司（不織布生産及其加工企業）、銘金工貿、福建省正山堂茶葉有限責任公司、維潔紙業、金意塑膠、硒海堂茶葉企業入駐投産，可吸納近1000人就近務工就業。而目前，野三關開發區10萬平方米的標準扶貧廠房即將投産使用，可吸納近4000人就近務工，受益易遷戶約750人。野三關開發區投資5000萬元修建的中藥材交易市場，可以吸納近300名貧困人口就業。

城鎮化發展和鄉村振興如同鐵路的兩根鐵軌，二者並行不悖。經濟學家、國家發展改革委原副秘書長范恒山日前在“中國區域50人論壇”上指出，縮小城鄉差距是解決其他差距的“牛鼻子”或關鍵環節。

范恒山認為，低收入人群、貧困人口、欠發達地區等主要集中在農村或者本身就是農村。把農村的問題解決好了，這些相應問題也就解決了。“所以縮小差距的關鍵在於鄉村振興，推動農村現代化發展。如推進土地三權分置的改革，為城市企業進入農村、先進生産經營模式運用於農村、現代科技手段服務於農村創造制度基礎；同時推進農村資源要素市場化，加大對重要農業發展區的政策支援力度等。”

將區域差距變成梯度發展

2019年以來，一些重要的區域規劃和政策陸續出臺。2月18日，中共中央、國務院印發了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，約2.7萬字的規劃綱要描繪了2035年的大灣區——形成以創新為主要支撐的經濟體系和發展模式，經濟實力、科技實力大幅躍升，國際競爭力、影響力進一步增強，宜居宜業宜遊的國際一流灣區全面建成。

前不久，國家發展改革委會同廣東省人民政府和有關部門研究制定了《橫琴國際休閒旅遊島建設方案》，提出了助力打造粵港澳世界級旅遊大灣區、培育高端休閒旅遊産品體系、創新與國際接軌的休閒旅遊市場監管機制、推進休閒旅遊配套設施建設、構建“旅遊+”産業生態圈、提高旅遊對外開放合作水準等6項重點突出、操作性強的建設任務。

范恒山説，這些年，在國家區域發展戰略和政策的強力推動下，區域經濟發展呈現出積極的變化和良好的格局，並呈現出一些新的情況。“從總體上看，近兩年來地區發展的差距又有所擴大，這與2007年到2014年間差距在不斷縮小的情況相比較，體現了一種變化。”

范恒山特別提到，區域經濟發展新變化中的一個突出問題是區域分化的顯現和加劇。“這既體現在四大板塊之間，也體現在四大板塊內部，還體現在各省區內部。與此同時，在東西差距仍然存在的同時，呈現出經濟增長‘南快北慢’、經濟總量佔比‘南升北降’的狀態。”

事實上，注意到這一問題的還有不少人，像蔡昉在接受中國經濟導報記者採訪時表示，我國的發展從來都有區域性，即存在區域差距。但也應看到，近年來，很多産業以相當大的規模向中西部地區轉移，過去基礎設施條件不好、投資條件不好，特別是交通條件不好的障礙在區域發展戰略中得到了相當大程度地緩和。“把區域差距變成梯度發展應該説是中國的一個經驗，也算是我們的一個智慧。”

區域經濟學家肖金成提出，區域經濟要實現高品質發展，必須要注重三個方面，一是集中發展，因為在區域和空間上越分散，品質就越難提高；二是集群發展，有的城市規模非常大，集聚度很高，但是周邊的城市發展不起來，所以要通過城市群的規劃讓多個城市都能夠有發展的動力；三是集約發展，即單位面積要有更多的産出，集聚更多的産業和人口。

范恒山認為，區域問題涉及到各個方面，需要政策的系統配套和協調聯動。具體應把握好兩個方面：其一，其他有關政策應更加重視區域差距和地區分化的狀況，不斷豐富和優化內容，進一步增強措施的針對性和有效性。其二，區域政策要發揮作為其他政策的載體作用，在區域政策的框架下組合運用好其他政策。