土地，是人類社會生存和發展的基礎，是一切生産和經營活動不可缺少的基本要素。日前，在北京舉行的2018第三屆文旅産業巔峰大會上，國家發改委城鎮中心原副主任、現中心智庫副理事長喬潤令發表了題為《文旅産業土地利用的新空間》主旨演講，引起了各方的廣泛關注和強烈反響。

喬潤令先生在演講中指出，目前中國城鎮化進程中呈現的另類四大現象：一是隨著中國城鎮化推進，農村土地不減反增；二是中國城鎮建設用地和農村用地標準遠超國家標準；三是中國多地城鎮正在收縮；四是隨著中國大量農民進城，宅基地大範圍增加。

“宅基地是土地利用的新空間”喬潤令先生表示，第一，土地控制數量擴張，提高土地利用率。從十八大開始一直到今年的人民代表大會，這個趨勢都在進行。2013年的《中央城鎮化工作會議》提出“城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃”，2014年《國家新型城鎮化規劃》又明確要求“嚴格控制城市便捷無序擴張”。

另外，國家也採取了新的措施，劃定城市邊界、耕地邊界、生態紅線。劃定了以後，十年可以微調一次。那就意味著不能隨意的擴大城市的邊界。從政府機構的整合來看，關鍵是規劃部門的重組。規劃部門整體上從住建部門剝離出來，從組織機構上轉變職能思路。規劃從外延擴張型轉變為存量優化型，即規劃本身也要發生重大的變革。

以上這些標誌性的意義在於擴張型的新城新區建設已經進入尾聲了，城市發展將從面積、數量的擴張轉向品質和功能的提升。

第二，新導向鼓勵利用四荒地和集體建設用地發展旅遊業。最近三年來，政策是鼓勵利用集體建設用地、四荒地來發展旅遊、特色小鎮、田園綜合體。

去年12月，國家發展改革委、國土資源部、環境保護部和住房城鄉建設部聯合印發《關於規範推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》，意見規定嚴控新增建設用地規模，全面實行建設用地增減掛鉤政策，不得佔用永久基本農田。合理控制特色小鎮四至範圍，規劃用地面積控制在3平方公里左右，其中建設用地面積控制在1平方公里左右，旅遊、體育和農業類特色小鎮可適當放寬。

這表明發展旅遊、特色小鎮和田園綜合體要嚴格控制新增建設用地規模，在存量上做文章。

第三，不同區域的土地開發重點加速分化。中國經濟，各個區域經濟在分化，人口流向在分化，土地利用也將出現重大的分化。

高價值地區的土地利用政策已經發生逆轉。所謂高價值地區，就是大中城市周邊和東南沿海地區。特色小鎮以存量土地的再利用為主，而城市更新是低效用地的再開發。中部地區的土地政策將聚焦農村集體建設用地，伴隨著農村三權分置的改革，農村集體建設用地將成為旅遊用地的主流。另外，經濟空間和城鎮人口收縮的東北、中西部一些地區不同類型的土地如何利用，還需要探索研究。

所以説，政策和市場的走向正在十字路口，中國的人口流向發生了很大變化，是機遇還是挑戰呢？不同類型的土地開發價值需要重新評估，這個可能是非常需要的。

第四，農村集體建設用地政策的重大調整。最關鍵的是宅基地。因為宅基地屬於農村建設用地，農地永遠是農地，不能改變用途的。農村宅基地實行所有權、資格權、使用權三權分置。

2018年中央1號文件指出：落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權。最大的亮點就是農民能以出租、合作等方式盤活利用空間宅基地的使用權，城市工商資本可以下鄉合作開發宅基地的使用權，因此宅基地是土地利用的新空間。

第五，農村宅基地是未來最大的用地空間。目前宅基地的三權分置政策正在實驗過程當中。三權分置確定後，要解決以下的五個問題：一是宅基地轉讓可否跨區域；二是銀行能不能抵押貸款，現在全國有30多個試點正在進行銀行抵押貸款的試點；三是防止搞房地産，但可以建租賃房；四是如何轉化成産業用地；五是如何進行市場化交易。

喬潤令表示，預計在2019年末，這幾大問題或被逐步破解。宅基地制度在三權分置基礎上繼續改革，使用權可以入市交易，一是止住鄉村衰敗、增加農民收入，這振興鄉村的關鍵一環；二是發展特色小鎮、田園綜合體，為鄉村旅遊提供了最大的潛在用地，意義重大。宅基地新政策及其後續融資政策的完善，為城市資本開闢了道路。

那麼，農村土地該如何流轉呢？市場化？

第一，通過政府獲得國有建設用地。國有土地除了住宅用地，還有工業用地，商業、旅遊等事業發展用地、公共設施用地等，其中旅遊用地可能需重新分類。

第二，從村集體手中獲得的集體産權土地。這是土地利用的新空間。

集體産權土地有三種：承包地、四荒地和林地、集體建設用地。這三種集體土地現有的特點有三個，一是産權歸集體，農民只有承包權、使用權；二是不能抵押貸款、不能向村集體經濟組織之外的人和組織流轉出讓；三是實行用途管制，非經規劃和政府徵用，集體土地不能轉換用途。承包地，包括基本農田、一般性農田；集體體建設用地也分三類，第一類叫做經營性集體建設用地，這個在整個集體建設用地當中佔比不超過10%，可直接入市；第二類，公共建設用地；第三類也是最關鍵的，就是宅基地。宅基地為什麼有那麼大的空間呢？因為農民佔了大量的宅基地，隨著兩三億人進城，宅基地不減反增，這是下一步發展最大的土地紅利空間的所在。

第三，農村可用的資源是土地與農村集體資産，要充分利用這些可用資源。

農村有資源型資産，包括土地、山泉河流等；也有經營性資産，就是集體經濟；此外還有非經營性資産，主要是用於公共服務，如集體經濟組織出資的農村教育、文化、衛生等設施等。這三類資産分佈不同，是農村集體的主要財産。

那麼，下一步改革的方向，就是確權。

對於資源性的資産，確權後可以把經營權流轉給需要的人，同時貸款抵押，一旦試點成功，可以貸款抵押；非經營性資産，確權估值後採用PPP模式進行運營。經營性資産，確權後也可交易出讓，合作經營。