草原生態保護補助獎勵政策對改善生態的作用

原標題：在那曲草原上尋找答案

火車飛馳在海拔4500米的那曲境內，地勢逐漸開闊了起來，草原上的草已經枯黃一片，遠遠延伸開來，直到視野盡頭的平緩山丘下。除了高高聳立的鷹架外，散落在黃色草場上的斑斑黑點最為顯眼，那是牧民們放牧在野外的牦牛。

位於青藏高原腹地的西藏自治區那曲地區總面積達43萬平方公里，其下轄的11個縣絕大部分地帶都屬於純牧業地區。那曲擁有草原面積5億多畝，佔到西藏草原總面積的近一半，生活在這裡的牧民們，祖祖輩輩都在和草原打著交道。

隨著經濟社會的發展，人口和牲畜數量的增加，那曲草原也和其他地區草原一樣，面臨著超載過牧的情況。超載過牧破壞了草原生態平衡，並引發草原退化、沙化現象發生。

與其他草原不同，那曲草原屬於高海拔草原，牧草品質無法和內蒙古、新疆等地的草原相比，草原生態遭到破壞後，要完全修復則極不容易。

為了保護草原生態，從2011年起，中央財政安排資金在全國8個牧區省份全面建立了草原生態保護補助獎勵機制，那曲地區也成為這一政策實施的重要區域。

5年即將過去，那曲實施草原生態保護補助獎勵機制效果如何？整個地區生態環境是否有所改善？牧民是否從中受益？2015年11月初，記者走進那曲，走進牧民中間，找尋這些問題的答案。

曾經：

超載過牧破壞草原生態平衡，退化、沙化嚴重

從拉薩出發，向北坐4個小時火車，就來到了那曲。

即使在西藏來説，海拔高於4500米的那曲地區也是一個特殊的存在，很多西藏人對“最苦莫過那曲”這句話有著切身的體會。這裡氣溫太冷，和內地同緯度省份相比，氣溫要低25攝氏度以上。即使在夏季，晚上也經常寒氣逼人，在冬天，出現零下40攝氏度的天氣非常正常。因為氣溫太低，樹木無法在這裡生長，有很多人嘗試過在這裡種樹，但樹苗種下去，一到冬天就凍死了。

特殊的地理環境和氣候條件，使得那曲絕大部分地區沒有耕地，只有草原。長期以來，這裡形成了以牧業為主的經濟形態。但與其他低海拔草原地區相比，那曲草原上的牧草生長期也短，只有3個月，牧草也難以長高。

惡劣的先天條件讓這塊巨大的草原並不豐腴，而越來越頻繁的人類活動則對草原帶來了更大的影響。尤其是在2009年那曲地區開始進行草原生態保護補助獎勵機制試點之前，那曲的草原退化、沙化現象嚴重。

統計數據顯示，截至2008年，那曲地區草原退化面積為22.38萬平方公里（約3.21億畝），佔草地總面積的50.8%。在草原退化現象的背後，是整個草原生態系統遭受到了嚴重破壞，其主要表現為：草地植被稀疏，物種多樣性喪失，有毒有害植物入侵並蔓延，鼠蟲害猖獗，草地沙化、鹽鹼化、荒漠化等。

在常年關注那曲草原生態保護的那曲地委黨校專家措姆看來，那曲草原生態系統之所以遭到破壞，有自然原因和人為原因兩方面因素。

自然因素與氣候變暖有關。近年來，隨著全球氣候的變暖，那曲地區年均氣溫上升0.6~1.5攝氏度，同時降水量也增加。雖然降水量增加一般有助於緩解草原退化，但由於那曲特殊的高海拔和特殊的氣候，導致帶來更大的副作用。溫度升高，不但導致為植物生長髮育提供珍貴水分的凍土活動層退化和消失，還加快了土壤水分蒸發，使本來含水量較低的藏北草原更趨乾旱，從而加速了草原退化。

人為因素則是超載過牧。有數據顯示，自1958年~2008年的50年間，那曲地區人口增長了近4.67倍，畜均佔有的可利用草場面積則從約5357畝減少至1147畝。2008年年底，那曲地區的實際載畜量（存欄）為1484萬個綿羊單位（綿羊單位是指計算草場畜牧承載量的基本單位），超出理論載畜量的8.8%，超出合理載畜量的79%。嚴重的超載過牧破壞了草原生態平衡，直接導致草地退化、沙化、草地生産力下降。

措姆表示，由於人們對草原的利用已經超出了正常的限度，其結果就是草地資源利用接近極限，所以從深層次上看，超載過牧是草原退化和生態環境惡化的根本原因。加之那曲草原生態系統本身就很脆弱，抗干擾能力和自身調節能力都很低，如不及時採取有力的措施，將很難改變這一趨勢。

試點：

那曲近三分之一草場獲得休養和保護

那曲地區的草原生態能否得到恢復，不僅關係到當地牧民的長遠生計，也直接關係到能否保護好藏北草原這塊重要的生態屏障。因此，如何在草原載畜和保護草原生態之間找到一個平衡點，顯得至關重要。

2009年8月，那曲地區在聶榮、安多、班戈3縣正式啟動了草原生態保護補助獎勵機制試點工作。實施這一政策的目的在於有步驟地推進草原禁牧、休牧、輪牧制度，減少天然草原超載牲畜數量，實現草畜平衡，最終使破壞的草原生態得以恢復。

記者了解到，這一修復和保護草原生態的政策主要有五方面的內容：

一是建立以草定畜獎勵機制。按照草場承載和産業發展的要求，確定減畜品種；根據當前實際草場産草

量，重新核定載畜量，確定以草定畜平衡點。

二是建立牲畜出欄補助機制。出臺牲畜出欄補助相關政策和標準，提高牲畜出欄率，有效減輕草畜矛盾，有效保護高原生態環境。

三是建立薪柴替代補貼機制。在3個試點縣轄區內，實施薪柴替代工程，每戶每年補貼1000元用於購買液化氣或風能、光能發電裝置，逐步減少牧區生活、取暖對牛羊糞的依賴。

四是實施牲畜電子耳標制度，以此來監控牲畜數量。

五是建立草原生態監測制度，通過開展地面監測獲取基礎數據，對草地資源進行宏觀監測。

在最初進行試點時，為了讓牧民更快地了解這項政策，3個試點縣對獎勵補貼內容、標準、對象等進行了公示，同時還以戶為單位填寫《西藏自治區建立草原生態保護獎勵機制牧民享受財政補助政策》明白卡，讓牧民清楚地了解自己家的草場應該保留多少牲畜、能得到多少補助。

按照草原保護補獎政策，3縣開展了禁牧、休牧、輪牧工作。對於生存環境惡劣、草原退化嚴重、不宜放牧的草原，3縣實行禁牧，按照每畝每年6元標準對牧戶給予禁牧補助；對可利用草原，按照草畜平衡載畜量，向完成減畜任務的牧戶按照每畝每年1.5元的標準給予草畜平衡獎勵，確保每年牲畜出欄率保持在35%以上。

政策的推行需要準確的數據作為支撐。經過核算，聶榮、安多、班戈3縣合同載畜量為522.04萬個綿羊單位，按照新的載畜平衡點進行計算，3縣草場可以承載312.36萬個綿羊單位，需要減少209.68萬個綿羊單位。按每只綿羊單位獎勵補助50元計算，3個試點縣的補助資金為1.05億元。

這一政策推進得很快。到2009年年底，3個試點縣就減畜116.05萬個綿羊單位，農牧民群眾享受到減畜獎勵資金5802.26萬元，薪柴替代補助資金2271.6萬元，受益群眾達到2.24萬戶，初步實現了生態環境保護和群眾增收的雙贏。

在草原生態保護獎勵機制試點1年多的時間裏，很多牧民也從中體會到了這項政策帶來的益處：雖然牲畜數量減少了，但收入並沒有減少，自己的利益得到了保障。

而更為顯著的效果是，通過草原生態保護補助獎勵機制試點工作，3個試點縣畜牧業結構進一步優化，有效控制了草地的實際載畜量，緩解了草畜矛盾，佔全地區草原總面積29.76%的草地獲得了休養和保護，為畜牧業可持續發展奠定了基礎。

實施：

草原保護成效顯著，帶來多重效益

經過1年多時間，聶榮、班戈、安多3縣試點工作取得明顯成效，順利通過了西藏自治區的驗收。

和3縣同時進行試點的，還有阿裏的措勤縣和日喀則的仲巴縣。2011年，草原生態保護補助獎勵機制在西藏自治區全面施行。

按照實施方案，全區實施的草原生態保護補助獎勵機制主要包括禁牧補助、草畜平衡獎勵以及牧民生産性補貼等方面。

在禁牧補助方面，結合各地天然草原退化情況，全區核定禁牧面積為1.29億畝，禁牧區按每年每畝6元給予補助，禁牧時限定為5年。禁牧草場涉及牧戶17萬餘戶、82.59萬人。為確保禁牧草場禁得住，西藏自治區還在有純牧戶的68個縣設立了3.04萬名村級草原監督員，負責監督草畜平衡、巡查禁牧草場，每名監督員每年補助5400元。

在草畜平衡獎勵方面，經財政部、農業部核定，西藏自治區2011年可利用草原中的草畜平衡面積有7.64億畝，按每年每畝1.5元給予獎勵。其中，年末牲畜存欄數量（綿羊單位）與上年相比減少的超載縣以及實現草畜平衡的縣，享受草畜平衡獎勵；沒有減少的超載縣，則不能享受草畜平衡獎勵。

另外，超載戶如沒完成減畜目標，取消其當年500元的牧民生産資料綜合補貼；若超載戶為草原監督員，則取消草原監督員資格，不能享受當年監督獎勵資金。

截至2014年年底，中央財政共安排西藏草原生態保護補助獎勵資金90.27億元，自治區安排資金5億元，全區農牧民群眾每年直接到戶補助資金近18億元，保護草場10.36億畝。

在那曲地區，累計兌現群眾草原生態保護補獎資金近25億元，完成草原禁牧5638萬畝、退牧還草795萬畝、草畜平衡4.12億畝。

那曲地區農牧局一位負責人表示，草原保護補助獎勵政策的實施，帶來了多重效益。

一是生態效益良好。那曲地區的整個生態環境得到了有效改善，禁牧區植被恢復明顯，植被覆蓋率達到了60%~70%以上，不但草原植被蓋度、高度均有所提高，植被也呈現出了多樣化，從而減輕了草地退化與沙化的程度。

二是經濟效益可觀。那曲地區每年兌現給牧民群眾的獎補資金約為4.8億元~6.7億元，約佔農牧民每人平均收入的20%左右，為促進牧民增收發揮了較強的作用，牧民增收效益十分明顯。

三是社會效益明顯。草原保護補助獎勵政策的實施，讓牧民群眾真正從“綠色”中得到了實惠。

牧民：

牛羊吃飽，收入不少，真正從草原保護中受益

記者來到那曲草原時，這裡已經進入初冬季節。放眼望去，草原上的草已經全部變黃，一人多高的鐵絲網將草場和道路隔開，一群群低頭吃草的牦牛不

時從車前閃過。

在那曲地區農牧局李科長的帶領下，記者來到那曲縣羅瑪鎮四村。這是一個有著218戶定居牧民的村子，村子坐落在起伏不平的草原中間，緊挨著村子的一大片草場已經用鐵絲網圍了起來，和外面的牧場相比，這裡的牧草明顯高了不少。李科長説，這就是禁牧的草場。

“實施草原生態保護補獎政策，對於村民們來説，收入並不會減少。”羅瑪四村村支書嘎嘎告訴記者，除了牧業收入之外，村民們還可以獲得草畜平衡獎勵和禁牧補助。

羅瑪四村總共有1.1萬頭牲畜、33萬多畝草場，其中有28萬畝草場實行草畜平衡，其餘5萬畝草場實施禁牧。嘎嘎説，按照禁牧草場每畝6元的補助標準，僅禁牧這一塊，全村每年就會有30萬元的補助。

政策也一直根據實際情況進行著微調。從2011年開始，只要草場禁牧，村民們就會有補助收入。從2014年起，只有做到草畜平衡的村民，才可以享受到補助資金，草場超載戶是無法享受國家政策補助的。

“只要禁得住，就有補助。如果草場牲畜量超載，就沒有補助。”嘎嘎説。

隨著草原生態保護補獎政策的實施，國家對牧民的補貼種類也多了起來：如果草場沒超載，每年每畝補助1元；禁牧補助每年每畝6元；草畜平衡每年每畝1.5元；實施人工種草，每年每畝補助10元；牧民生産資料綜合補貼每年每戶500元；如果成為草原監督員，每年還有5400元的補助。

嘎嘎説，在羅瑪四村，有59戶牧民做到了草畜平衡，“達到草畜平衡的村民，補貼最多的可以拿到8000元，最少的也有500元左右。算下來，總共可以拿到19萬元。”

國家補貼政策帶來的效果也很顯著。嘎嘎説，現在村子裏許多人把牲畜賣掉了，牲畜增長得很慢。

變化最大的還是這片草原。嘎嘎説，禁牧的5萬畝草原，自禁牧以來沒有牲畜進去，草原生態恢復得很快。

嘎嘎告訴記者，政策沒有實施之前，草原覆蓋面積少於40%，很多地方出現了沙化現象。自從2011年政策實施以來，4年多來，草場覆蓋面積增加了20%，達到了60%，一些地方的草原牧草覆蓋度甚至達到了80%~90%。不但産草量增加，物種也多樣化了，還長出了很多過去都沒見過的草。

37歲的牧民次仁塔奇對草原生態保護補獎機制政策實施帶來的益處感受很深。這個有著8口人的大家庭共擁有2387畝草場，其中800多畝屬於禁牧草場。次仁塔奇告訴記者，2010年時，他家的牦牛、綿羊、山羊折合265個綿羊單位，但到了2014年，只剩下了182個綿羊單位，原來的綿羊、山羊全賣掉了，只剩下了33頭牦牛。

“過去牦牛都吃不飽，現在草場恢復得很好，牦牛都能吃飽了。2015年我還拿到了8000元的補助，感覺不錯。”次仁塔奇説。

這種不錯的感覺在次仁塔奇的房子和傢具上就可以看出來。這是一座用石頭和混凝土壘砌起來的藏式房子，房子裏也佈置上了各種現代化的家用電器，以及做工精良、具有民族風格的傢具。

不過由於多種原因，導致一些牧民的牲畜量難以削減下去。48歲的牧民邊巴有2052畝草場，實施草畜平衡的草場有1587畝，禁牧草場465畝。按照政策，除去禁牧面積，他家應該有140.3個綿羊單位，但在2014年，由於牲畜量沒有削減下去，依然有256個綿羊單位的牲畜。因為這個原因，邊巴沒有享受到國家的補助。

為什麼牲畜量沒削減下去？邊巴的説法是，家裏人口多，如果按規定把牲畜減下去，家裏就會返窮。

李科長説，其實國家實施草原生態保護補獎政策，不但是要改善草原生態環境，有效遏制草原退化，還要實現草原永續利用和畜牧業可持續發展，促進牧民增收，是一舉兩得的好事，“我們希望在新一輪獎勵政策實施時，有更多的牧民能真正認識到這一點，真正做得草畜平衡。”