草原生態補償政策待完善 避免“錯誤瞄準”

　　中國農業大學草原生態補償政策研究課題組最新研究發現，現行無差別化的草畜平衡獎勵標準産生了“錯誤瞄準”的問題，難以達到遏制超載的目的。

　　中國農業大學草原生態補償政策研究課題組最新研究發現，現行無差別化的草畜平衡獎勵標準産生了“錯誤瞄準”的問題，難以達到遏制超載的目的。

　　課題組認為，下一步需要綜合考慮超載程度、草場承包面積、草地生産力和每羊單位的畜牧業純收入等因素。

　　3日，中國農業大學人文與發展學院教授、中國生態補償政策研究中心執行主任靳樂山表示，明確和強化草原生態補償的政策目標，關鍵是要理解好草原生態保護和牧民生計之間的衝突和協調問題，需定位好牧民生計在草原生態補償政策目標中的位置。

　　草原生態功能嚴重弱化

　　草原是我國面積最大的陸地生態系統，各類草原面積近4億公頃，佔全國國土總面積的40%以上。草原既是畜牧業發展重要的生産資料，又承載著重要的生態功能。

　　靳樂山説，長期以來，受農畜産品絕對短缺時期優先發展生産的影響，強調草原的生産功能，忽視其生態功能，造成草原長期超載過牧和人畜草關係持續失衡，這是導致草原生態難以走出惡性迴圈的根本原因。

　　中國農業科學院的一項調查顯示，與上世紀50年代相比，北方主要草原區的草産量平均下降了17.6%，下降最多的草原區高達40%。草原生態功能嚴重弱化。

　　位於內蒙東部科爾沁草原，是我國重要的防風固沙功能區。但由於多年過度放牧與不合理的草地開發利用，導致草場退化與鹽漬化問題突出，土地沙漠化面積大，成為沙塵暴的重要源區，對我國東北和華北地區生態安全構成嚴重威脅；呼倫貝爾草原近年來也由於過度放牧與草地不合理開發利用導致草地生態系統的嚴重退化，表現為草地群落結構簡單化、物種成分減少、土地沙化面積大、鼠蟲害頻發。

　　近年來，草原的生態功能逐漸受到重視。農業部門的研究顯示，由於草原植物水準地緊貼地面，光照面積較大，且植物體中綠色部分的比重一般高於森林，這使得其進行光合作用的效率也高於森林，其生長速度也明顯快於森林。

　　巴黎氣候變化大會正在召開。有專家對記者表示，“草原植物具有通過光合作用固碳的重要特性，理應作為應對氣候變化的重要基矗”

　　研究表明，佔我國草原面積近30%的高寒草原，其儲碳量的95%在土壤層中，只要不開墾、不破壞，其固碳功能就會長期、穩定地持續下去。

　　農業部草原監理中心的一項研究也表明，發展草地農業，有利於減少農業生産中的碳排放。我國由於過多施用化肥，每年大約多消耗6000萬噸煤。而發展草地農業，通過引草入田，利用植物作為有機肥，或利用豆科牧草的固氮特性來增強土壤肥力，不施用或少施用化肥，不僅同樣能提高糧食産量，還能有效保護環境，減少農業生産中碳的排放。

　　靳樂山介紹，我國草原生態補償共有兩個項目：一是從2003年開始實施的退牧還草工程；二是從2011年開始實施的草原生態保護補助獎勵機制。靳樂山説，“草原生態保護補助獎勵機制是目前中國最重要的草原生態補償機制，是中國繼森林生態效益補償機制建立之後，第二個基於生態要素的生態補償機制。”

　　草原生態保護的政策目標主要是遏制超載，具體的政策措施是禁牧和草畜平衡。國家限制超載的政策目標是希望通過實施草原生態補償，達到草原生態保護和促進牧民增收相結合。

　　生態補償政策待完善

　　從2011年開始，國家在內蒙古等8個主要草原牧區省份全面實施草原生態保護補助獎勵政策，2012年又將政策實施範圍擴大到黑龍江等5個非主要牧區省的36個牧區半牧區縣，覆蓋了全國268個牧區半牧區縣。這是建國以來在我國草原牧區實施的投入規模最大、覆蓋面最廣、牧民受益最多的一項政策。

　　據本報記者了解，草原生態保護補助獎勵機制的主要財政政策措施有四個方面：

　　一是實施禁牧補助。對生存環境非常惡劣、草場嚴重退化、不宜放牧以及位於大江大河水源涵養區的草原，實行禁牧封育，中央財政按照平均每畝每年6元的標準，對禁牧牧民給予禁牧補助。

　　二是實施草畜平衡獎勵。對禁牧區域以外的可利用草原實施草畜平衡，根據草原載畜能力，確定草畜平衡點，核定合理的載畜量。中央財政按照平均每畝每年1.5元的標準，對未超載的牧民給予草畜平衡獎勵。

　　三是實施牧草良種補貼。為鼓勵牧區有條件的地方開展人工種草，增強飼草補充供應能力，中央財政按照每畝10元的標準，實施人工種植牧草良種補貼。

　　四是實施牧民生産資料綜合補貼。按照每戶補貼500元的標準，中央財政對牧民生産用柴油等生産資料給予補貼。中央財政將資金切塊下達到省，由省級組織實施。中央財政每年對地方工作進行績效評價，並對工作突出、成效顯著的省份給予績效評價獎勵。

　　財政部公佈的數據顯示，2011年，中央財政安排資金136億元，在內蒙古等8個草原牧區省份，全面實施草原生態保護補助獎勵機制。2012年，中央財政進一步加大投入力度，安排資金150億元，將政策實施範圍擴大到河北等5省的36個牧區半牧區縣。2013年，中央財政安排草原生態保護補助獎勵資金159.75億元，繼續支援在上述13個省區及新疆兵團和黑龍江農墾實施這項政策，並加大對草原轉變畜牧業發展方式的支援力度。

　　靳樂山介紹，2012年起，課題組先後對甘肅、內蒙四個純牧業旗縣進行了三次調研，調研牧戶數接近700戶。利用2014年內蒙古阿拉善左旗、四子王旗和陳巴爾虎旗三個旗縣的320戶牧戶樣本數據，研究結果顯示，中小牧戶是草原超載的主體，也是草場租入的主體，大牧戶是雇工放牧的主體；草場面積是影響牧戶是否超載和超載程度的重要因素；草場承包和圍欄建設可能會帶來草場的破碎化經營，但破碎化的程度需要綜合考慮地區的草地資源稟賦和具體的草地分配政策，草地資源稟賦較差的地區更可能産生草場的破碎化經營。

　　利用2012年內蒙古四子王旗查幹補力格蘇木100戶牧戶樣本數據，研究結果顯示，草畜平衡獎勵存在嚴重的減畜和補償的不對等關係。

　　靳樂山介紹，調查發現47.9%的資金給了那些不需要減畜的牧戶，減畜比例0%；5.5%的資金給了那些需要減畜也願意減畜的牧戶，減畜比例1.2%；46.6的資金給了那些需要減畜但只願意部分減畜的牧戶，減畜比例98.8%；預期能夠實現的減畜比例僅為8.3%。

　　調查還發現，草畜平衡獎勵標準所存在的問題，不只是一個單純的標準偏低的問題，也有標準差別化的問題。“草畜平衡獎勵標準需要差別化，核心在於瞄準草原超載的主體，將超載程度納入考慮因素。”靳樂山説，這並不是鼓勵超載這種現象，而是為了超載主體能夠實現有效減畜所做出的合理補償。

　　課題組建議，在草原生態補償實踐中，進一步明確和強化政策目標即草原生態保護，以草原生態補償政策為主體，完善配套政策措施。草原生態補償標準需要在原有基礎上提高約35%。禁牧補助的國家標準應由6元/畝提高到8元/畝，草畜平衡獎勵的國家標準應由1.5元/畝提高到2元/畝。此外，禁牧草場的選擇需要綜合考慮草場的生態屬性和牧戶的自願性。針對當前禁牧地區不同程度存在的違禁放牧的情況，課題組建議對禁牧政策需要謹慎處理，放緩禁牧速度。　　　　　　責任編輯：cnfol001　　　　　 【下載中金財經客戶端】