年底前，我國農村低保制度將全面建立——

低保擁抱億萬農民（政策解讀）

低保對象

年底將達到3000萬人

一般來説，凡家庭年每人平均純收入低於當地低保標準的農村居民，均可申請低保。

但我國農村低保正處於起步階段，主要保障因疾病、殘疾、年老體弱、喪失勞動能力、生存條件惡劣等生活常年困難的群眾。

目前，全國31個省（區、市）都已部署建立農村低保制度，預計到年底前，將實現農村低保制度全面建立、低保金髮放到戶的工作目標。

截至2007年7月底，全國已建立農村低保制度的地區，共保障低保對象2311.5萬人、1074.6萬戶，平均低保標準為每人每年857元（按低保對象加權平均），1—7月累計支出農村低保金37.9億元；尚未建立農村低保制度的地區，救助農村特困對象355.3萬人、146.6萬戶，1—7月累計支出資金5.14億元，這部分人下半年將逐步轉為低保對象。預計年底農村低保對象將會達到3000萬人左右。

低保標準

最低600元/年 最高2560元/年

低保標準是低保制度的核心，是確定低保對象的依據。制定標準要靠科學的調查和測算，一般由縣或縣級以上地方人民政府按照維持當地農民基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定，並報上級人民政府備案後公佈執行。同時，根據當地經濟發展水準和群眾生活水準的提高，綜合考慮物價水準變化等情況，適時、適度進行調整。

從目前工作實際看，除少數東部發達地區，多數地方都是參考國家每年公佈的貧困標準確定農村低保標準。據統計，目前全國農村年每人平均低保標準為857元，其中，標準最低的省份是600元（甘肅），最高的省份是2560元（上海）。截至今年7月，全國平均農村低保補助水準為月每人平均28.8元，其中，東部地區高一些，中、西部地區要低一些。

申領程式

對象有進有出 補助有升有降

申請農村低保，一般由戶主向鄉（鎮）政府或者村民委員會提出申請；村民委員會開展調查、組織民主評議提出初步意見，經鄉（鎮）政府審核，由縣級政府民政部門審批。鄉（鎮）政府和縣級政府民政部門要採取措施對申請人的家庭經濟狀況進行核查，了解其家庭收入、財産、勞動力狀況和實際生活水準，結合村民民主評議意見，提出審核、審批意見。

需要指出的是，被批准納入農村低保後，決不是進了“保險箱”，可以永遠享受低保待遇。農村低保管理部門要定期審核低保對象家庭經濟狀況，對困難程度緩解且收入水準已在低保線以上的家庭，及時退出低保，停發低保金；對收入發生變動但仍在低保線以下的家庭，及時增發或減發低保金，切實做到“低保對象有進有出，補助水準有升有降”。

資金管理

確保每分錢都發到低保對象手中

為實施農村低保，各地普遍建立起了地方財政投入為主的資金籌措渠道。自2007年起，中央財政安排了專項資金對財政困難地區給予適當補助。各地普遍實行資金專項管理制度，嚴格專賬核算，專款專用，嚴禁擠佔挪用。民政部要求農村低保管理部門要做到低保政策、低保對象、低保標準、低保水準四公開，讓群眾明明白白地參與到農村低保工作中來。

低保金原則上按照申請人家庭年每人平均純收入與保障標準的差額發放，也可在核查申請人家庭收入的基礎上，按照其家庭的困難程度和類別，分檔發放。在核算申請人家庭收入時，為處理好低保政策與其他生活救助政策的銜接，發揮各項支農惠農政策的整體效益，保證群眾業已享受的福利待遇不降低，各地一般都規定申請人家庭按國家規定所獲得的優待撫恤金、計劃生育獎勵與扶助金以及教育、見義勇為等方面的獎勵性補助，一般不計入家庭收入。

同時，為減少資金髮放環節，杜絕擠佔、挪用低保金，國務院還要求各地加快推行國庫集中支付方式，為低保對象建立家庭賬戶，通過銀行、信用社等金融服務機構，直接、及時地將低保金髮放到戶，管好用好困難群眾的“救命錢”，確保每分錢都發到低保對象手中。

循序漸進

防止優親厚友 杜絕人情保

民政部有關負責人表示，農村低保是一項重要的制度創新，標誌著我們在追求“人人無饑寒”夢想的道路上，邁出了新的堅實一步。但由於各地經濟社會發展水準差異大，工作推進步伐不一等原因，實現“應保盡保”只能循序漸進，逐步落實。

目前，還有部分地區的農村低保制度尚未建立起來，已經建立制度但與國務院文件要求不一致的地區，還需要進一步規範和完善制度。雖然各級政府投入大幅增加，但還難以滿足農村貧困群眾的救助需求。反映在救助效果上，表現為救助範圍偏窄、救助水準偏低，部分困難群眾沒有真正擺脫生活困境。

農村低保制度框架已經基本建立，下一步工作重點將轉到狠抓落實上來，尤其是要防止優親厚友、徇私舞弊，杜絕人情保、關係保，切實保障低保制度的實施效果。

觀察:農村低保何以走出制度陷阱？

低保這種社會救助方式，其所有的資金都來自政府財政的投入，因此資金是低保的源動力。回顧城市低保的建設過程，資金問題始終作為一個重要因素制約著城市低保推行的速度與規模的大小。已經實施的全國城市低保，至今還沒有完全解決好資金問題。

農村低保制度如果普遍實施，除類似于城市低保的困難之外，最主要的障礙是縣、鄉鎮提供低保資金方面的困難：低保資金以前是由市、縣、鄉、村分別承擔，這就決定了不可能全面實施。實施普及全國城鄉一體化的低保制度的最主要障礙，是部分地方政府財政資金存在較大困難。作為政府完全責任與純粹政府行為的低保制度的實施與低保金的發放，存在一個悖論，即財政越困難的地區，它需要投入的低保金越多。這樣，在部分地市級財政狀況不佳、大多數縣鄉兩級財政困難的情況下，它們推行低保制度就面臨入不敷出的障礙。特別是在每人平均年收入僅有400元～500元，幾乎一半以上的人口都需要救濟的地區如何實施這一制度呢？

試圖通過農村低保制度一勞永逸地解決農村貧困人口的問題，僅僅是理想主義，但是，何以走出農村低保的制度陷阱，卻是我們必須思考的。（本報記者 潘 躍）