解讀中央城鎮化工作會議_中國訪談

活動標題

中央城鎮化工作會議解讀

活動描述

時間：2013年12月17日10:30 嘉賓：中國社會科學院城市發展與環境研究所副所長魏後凱簡介：12月12日至13日，中央城鎮化工作會議在北京召開。會議明確了推進城鎮化的指導思想、主要目標、基本原則、主要任務。與此同時，也廓清了關於城鎮化建設的一些誤區。深受各界關注的城鎮化工作會議透露出了什麼資訊？本期節目，我們邀請中國社會科學院城市發展與環境研究所副所長魏後凱為您做進一步解讀。

文字內容：

中國網:
大家好！“中國訪談世界對話”，歡迎您的收看！12月12日至13日，中央城鎮化工作會議在北京召開。會議明確了推進城鎮化的指導思想、主要目標、基本原則和主要任務。與此同時，也廓清了關於城鎮化建設的一些誤區。深受各界關注的城鎮化工作會議透露出了什麼資訊？本期節目，我們邀請到了中國社會科學院城市發展與環境研究所副所長魏後凱為您做進一步解讀。

魏所長，您好！歡迎您作客《中國訪談》，在節目的開始想請您和我們廣大網友打個招呼。

2013-12-17 10:32:37
魏後凱:
大家好！

2013-12-17 10:34:06
中國網:
再次歡迎您作客《中國訪談》。我們知道，2000年10月，中共中央《關於制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》中，正式採用“城鎮化”一詞，到2012年我國城鎮人口達到7.1億，我國的城鎮化率基本達到世界平均水準。首先，請您為我們簡單地梳理一下，近些年我國城鎮化發展的推進過程如何？

2013-12-17 10:35:03
魏後凱:
這些年來中國城鎮化推進得比較快的，總體來看，我國總體城鎮化分為幾個階段：

第一階段，1978年以後，中國城鎮化是屬於推進比較緩慢，撥亂起伏的階段，城鎮化率每年提高0.25個百分點左右。

第二階段，1979年改革開放以後一直到1995年，城鎮化在穩步提升，1996年以後，城鎮化加快了推進，一直到去年我們城鎮化率52.57%，達到了世界平均水準。1996年—2012年，城鎮化水準平均每年提高1.38個百分點，平均每年新增加城市人口2000萬以上，每年都是1.3%以上，而且是2000萬人以上，這是世界史無前例的。2000年以後我們推進城鎮化採取了很多政策措施，最重要的一點，我們把城鎮化上升為一個國家戰略，上升為五年計劃，中央文件中多次強調積極穩妥地推進城鎮化。

2013-12-17 10:35:36
中國網:
在您看來，不同歷史時期當中推進城鎮化的措施是不是具有不同的特點呢？

2013-12-17 10:42:51
魏後凱:
應該是不一樣的，過去中國的城鎮化推進得比較緩慢，城鎮化的方針也是不一樣的。早期的時候，主要是控制大城市，積極發展小城市，到後來我們強調大中小城市和小城鎮協調發展。這主要是在2000年以後，就是説我們城市發展的方針發生了變化。現在強調大中小城市和小城鎮協調發展這樣一種方針，而且我們人口的流動，戶籍政策也在逐步放鬆，因為在過去對戶籍是實施嚴格控制的，後來我們逐步放鬆。當然，我們還面臨很多問題，人口流動政策，允許農民進城，逐步分類型放開人口戶籍政策，在不斷地推進，我們城市建設也在穩步推進，應該説這些年來，我們的城鎮化取得了很大的成效。

2013-12-17 10:43:19
中國網:
我們現在提倡的是推行新型城鎮化建設，可以説從方向上、內容上與以往相比都有很大的調整和不同，那麼在您看來新型城鎮化的“新”在什麼地方？

2013-12-17 10:45:15
魏後凱:
新型城鎮化是相比傳統城鎮化而言的，所以要怎麼解釋新型就要知道傳統的城鎮化。過去中國的城鎮化我們叫傳統城鎮化，它有許多的弊端，比如土地的城鎮化快於人口城鎮化，很多地方推進城鎮化過程中，要土地不要人口，要勞動力不要人口，不要市民化，這是傳統城鎮化的弊端。

我們的城鎮化是建立在資源的高消耗、污染高排放，土地高擴張的情況，所以它面臨資源環境雙重約束和可持續發展的問題，再一個我們城市發展缺乏特色，千城一面，千鎮一面，讓很多建築都是一樣的，包括房子，現在開發商在建小區的時候，不管是別墅聯排還是樓都是一樣的，一張圖紙進行建設。前段時間他們開個玩笑，一個外國人在北京，晚上回去以後找不到自己的家，説31棟房子長的一樣的，天亮都找不到自己的家，這是説明我們的房子找不到特色，千城一面，千鎮一面。過去城鎮化過程中從來沒忘對我們文化的特色，民族的東西沒有進行保留，有一些遭到破壞，這是我們過去對民族的文化是不自信的，這是傳統城鎮化的一些特徵。

2013-12-17 10:45:37
中國網:
您剛才提到城鎮化不能單純追求土地城鎮化率，人的城鎮化也是新型城鎮化的重要因素，這次中央經濟工作會議有沒有對以人為本的城鎮化提出一些新的措施呢？

2013-12-17 10:50:43
魏後凱:
新型城鎮化的核心就是以人為本，它的關鍵就是要依靠城鎮化的品質，過去我們把它叫做全面提高城鎮化的品質。新型城鎮化首先強調以人為本的城鎮化，全面提高城鎮化的品質。過去中央經濟工作會議把它概括為“節能、資源、綠色、低碳”八個字，它對新型城鎮化主要特徵有個很好的概括。我認為新型城鎮化有它的特徵，但不是主要的內涵，我們核心講以人為本，實際是節能、資源、綠色、低碳責任之外，還要強調城鄉一體，推進城鎮化應該在城鄉一體化大的框架下來推動城鎮化。我們城市的繁榮，城市的發展不能建立在農村的衰落、農業衰落的基礎上，城鄉要共同繁榮，共同富裕，所以必須在城鄉一體基礎上。同時我們還要強調“四化”同步，城鎮化與農業化、資訊化、工業現代化同步，城鎮化不能建立在犧牲生態、犧牲耕地、犧牲糧食的基礎上，絕對不能。

2013-12-17 10:51:15
中國網:
對於大家普遍關注的戶籍制度的改革，包括社會保障、基本公共服務均等化這樣一些問題，這次會議當中有沒有涉及呢？

2013-12-17 10:53:58
魏後凱:
也涉及到了這個問題，因為事實上大家可能都認為，推進中國特色的新型城鎮化，它面臨一系列的制度，這個制度首先是大家認為是戶籍制度，其次是土地、公共服務、社會保障的制度，但我認為戶籍制度表面上看是戶籍制度，因為戶籍制度的問題影響了我們城鎮化，主要是影響了我們進入城市的農業轉移人口市民化的進程。但我認為這是表像，核心是我們戶籍制度裏面隱含了太多的各種全體會議公共服務、各種福利的問題。所以，我們覺得戶籍制度改革的核心就是要把戶籍制度中所包含的各種權益、福利要分離出來，要推進基本公共服務均等化，要建立城鄉統一的社會保障制度。假如我們的基本公共服務能夠實現城鎮常住人口的全覆蓋，就是包括農民工在內，不管你有沒有戶籍，只要是進入城鎮的農業轉移常住人口，我們都要對它進行全覆蓋。假如能達到這一點，戶籍制度最後剩下的主要是它的戶口登記功能，因為戶口本來的面目是戶口登記功能，只是在解放以後，我們依託戶籍制度賦予它更多的一些功能，賦予它存在各種權利和福利在裏面，實際這個我認為是可以分離的。

2013-12-17 10:54:28
中國網:
您剛才提到了農業轉移人口，根據統計到2012年末我國流動人口2.36億人，其中75%的人都是從農村轉移向了城市，現在特大城市可以説接近飽和了，但中小城市發展似乎又不那麼充分，根據這樣的情況，農業轉移人口市民化的過程應該怎樣來完成呢？

2013-12-17 10:58:20
魏後凱:
你説的這個確實是一個情況，現在我們的城市化中規模來看，趨向於一種兩極的分化，大城市由於公共服務、基礎設施比較完備，提供發展機會、就業機會比較多，所以，大家都願意進入到大城市裏，其結果是大城市的數量、人口比重和空間規模都在不斷提高，不斷增加，一些特大城市，比如北京、上海、深圳出現了超載現象，北京人口已經存在超載情況，就是超越他的資源環境承載能力。有一些中小城市有承載資源環境承載能力，但它的公共服務、基礎設施比較落後，缺乏産業支撐，缺乏産業支撐就是缺乏就業機會，所以，也就缺少吸納能力。根據我們的研究，有些中小城市已經出現萎縮的狀態。總體來講，中小城市人口數量在減少，人口比重在下降。所以，這次中央城市化工作會議還是堅持我們過去一貫的方針，大中小城市要協調發展。這種城鎮化的路徑來講，小城市和小城鎮戶籍限制要全部放開，一方面戶籍制度實施差別化的分類，中等城市有序放開，大城市我們要研究它的入戶條件，同時要提出來嚴格控制特大城市的人口規模，這是一個從戶籍方面來看；同時還有從其他方面看提出的政策措施。比如要加強中小城市的基礎設施和公共服務，提高中小城市産業支撐能力，提高它的人口承載能力等等，它採取一些措施促進中小城市的發展。

2013-12-17 10:58:41
中國網:
您剛才提到的舉措是有序使農業轉移人口市民化的措施和方法。我們知道，本次會議還強調説城鎮化是個自然歷史的過程，不知道在您看來，如何才能從中央到地方不能把城鎮化作為硬指標，單純地追求高速度的發展呢？

2013-12-17 11:01:39
魏後凱:
中央能從文件裏意識到這一點很重要，因為城鎮化它就是一個長期發展的過程，它不是一個目標，它是經濟社會發展的結果，比如現在中國處於一種發展水準比較低的初級階段，我們不可能希望中國人達到像歐美發達國家那麼高的城市發展水準和目標，那是不可能的。因為現在經濟發展水準比較高，我們要達到那樣的水準要經歷一個漫長的過程。所以，我們強調城鎮化是個過程，而不是一個結果。

從這一點來看，因為中國的地區差異很大，沿海地區和中西部地區不一樣，發展階段不一樣，特點也不一樣。我們未來城鎮化的路徑、結果也處於不同的發展階段，它的路徑應該是多元化的，應該因地制宜。我們在這種規劃頂層設計的時候就要強調多樣性、因地制宜，要正視每個地區的發展階段不同。其次，我們在考核指標的時候，不能把城鎮化的水準，城鎮化的速度，城鎮化率作為考核指標，而應該把城鎮化的品質作為一個指標，城鎮化的品質我們認為包括三方面：一是城鎮發展要有品質；二是城鎮化推進的資源環境代價要比較少；三是城鄉一體化，城鄉要協調發展。當然，在提高城鎮化品質中的核心是要提高它的農業轉移人口的市民化。

2013-12-17 11:02:21
中國網:
這次會議也提出了要實行“兩橫三縱”的戰略格局，您給我們介紹一下什麼叫“兩橫三縱”呢？

2013-12-17 11:04:12
魏後凱:
這實際上不是一個新的觀點。在我們國家主體功能區規劃裏就已經提出了，到2020年，我們的城鎮化實施“兩橫三縱”的城鎮化割據，這種城鎮化格局是個中期的規劃，不是長期的規劃。到2020年還有7年，不是到2030年，也不是2050年，是這樣一個規劃。所謂的“兩橫”一是長江主線，二是隴海南線，這是兩條重點開發主線，這兩條主線有長江三角洲、長江中游的江淮城市群、武漢城市圈、成語南城市區，把一系列城市群牽連起來。“三縱”指一是沿海主線，二是京廣、京哈主線，北京到廣州、北京到哈爾濱的主線，三是包頭到昆明，包頭到西安、成都、昆明往南走這麼一條主線。這樣一條“兩橫三縱”網路開發格局來推進構建我們科學合理的城鎮化格局，推進我們區域經濟的協調發展。

2013-12-17 11:04:29
中國網:
不知道您有沒有注意到在“兩橫三縱”的表述裏還有“一張藍圖幹到底”，您給我們解釋一下什麼叫“一張藍圖幹到底”呢？

2013-12-17 11:06:36
魏後凱:
我個人理解，我們國家層面的城鎮化規劃要保持它的穩定性，保持連續性。現在我們“兩橫三縱”的城鎮化格局，在2020年以前要按照這個規劃穩步地推進下去。從國家規劃來説，它也是一張藍圖幹到底，但從地方角度來看，一個地方，一個省我們有一個比較科學、合理的頂層設計，有新型城鎮化規劃已確定下來的話，也是一張藍圖幹到底，而不是換一屆書記，規劃就換了。過去這種現象很普遍，一個城市書記一換馬上規劃也換，下面的方案什麼都變了，所以，它就是沒有貫徹一張藍圖幹到底，沒有保持規劃政策方針的聯繫性和穩定性，都是因人而異，根據我領導的偏好，我當了書記以後，我有這種偏好，就想這麼做。甚至在一些城市，書記、市長換了以後，甚至連樹都換了。比如這個書記、市長換梧桐樹就把原來的樹砍了，後來又説法國梧桐不好，就全部砍掉，栽進別的樹，這種情況也是有的。

2013-12-17 11:16:03
中國網:
聽著您的介紹，中國灌輸政策要保持連貫性的意思。有觀點認為，當前一些地區存在人口城鎮化率低於土地城鎮化率，甚至出現空城、鬼城，導致浪費巨大。這是反映出過去城鎮化的一些問題，更多的是土地的城鎮化而非人的城鎮化，針對這種情況，在未來的土地管理政策上是否會有新的調整？

2013-12-17 11:18:57
魏後凱:
這是過去城鎮化的弊端，也是當前城鎮化過程中面臨的一個突出問題，怎麼看待這個問題？我認為多方面來看，首先出現“鬼城”是缺乏産業支撐，房子建起來了，但是産業支撐沒有，沒有就業機會，沒有依靠産業的給予來吸引人口的集聚，産業沒有，人口也集聚不起來，當然沒有人住，大家都把房子當成投機品，你投資、投機，希望房價炒起來、漲起來，是屬於這麼一種情況。第二個是根本原因，一些地方政府城市化建設過程中缺乏穩定的資金長效機制，現在城市建設開發資金來源更多的是依靠土地的需要轉讓，説得不好聽話，很多城市是通過賣地得到的收益來支撐城市的開發和城市的建設，很多地方土地出讓、轉讓收入超過地方財政一般預算收入，所以，這和地方政府的稅制有關係，現在地方政府是生産型的，城市建設缺乏一種穩定的長效資金來源渠道，落是依靠賣地獲得收入。

所以，下一步我們要改變這麼一種情況，建立一種長效機制，這次中央城鎮化工作會議已經提到了，要改變這種地方的主體稅種。比如美國地方稅比較穩定的是房産稅、遺産稅、個人所得稅。我們主要是靠生産，是生産型的稅收。

2013-12-17 11:19:17
中國網:
在未來土地管理政策上有什麼相應的調整嗎？

2013-12-17 11:27:16
魏後凱:
土地管理政策一定要進行相應的調整，中央的政策已經很明確了，它的方向就是要建立城鄉統一的建設用地市場，就是城鎮建設用地和農村的建設用地要統一，過去是分割的。下一步我們要在調查的基礎上，農村建設用地容許進入市場，要和城鎮建設用地同權同價，而過去沒有做到這一點。農村的建設用地一進來以後，城鄉建設用地一統一以後，這樣就會增加我們土地的供給，對我們的房地産市場，我認為應該有比較利好的效應。

2013-12-17 11:27:28
中國網:
從剛才的分析來看，似乎未來城鎮化的過程也是土地集約化的過程，我們知道政府的財力是非常有限的，如果單純依靠政府籌集資金的話，會不會存在風險？

2013-12-17 11:30:07
魏後凱:
單純靠政府來籌集資金，這不單純是個風險問題，也達不到。因為城鎮化涉及大量的投資，光市民化這一塊，我們測算政府公共性的支出要13萬元/人左右。北京這些大城市，農改居就要每人平均20萬元以上。當然城鎮化要大量的投資，這種投資的推進我們覺得要更多地依靠市場和民間的力量，發揮市場機制的決定性作用，所以，政府投資要投，它主要是發揮引導性的作用，有一些人該你投的公共服務，公共設施這一塊我認為也不能單純依靠政府的財政資金，也應該可以採取多種不同的途徑，通過社會化的途徑來解決，比如外包、公私合營、購買服務等等，還有其他的項目融資等一系列措施來解決這個問題。一句話，就是要建立一個多元化的投融資機制。

2013-12-17 11:30:42
中國網:
會議提出要建立多元可持續的資金保障機制，這樣一個資金保障機制聽起來是前景一片光明，但在真正實施過程當中，企業會接這樣似乎是無利可圖的案子嗎？

2013-12-17 11:33:23
魏後凱:
不會的。在這個過程中，我們認為這主要是一種制度的安排，通過這種制度安排，讓企業家、民間資本有利可圖，私人資本無利可圖他不可能來投資的，這個我覺得就是個制度的安排問題。

2013-12-17 11:33:43
中國網:
有沒有具體措施出來？

2013-12-17 11:34:03
魏後凱:
現在已經有了，國家發佈城市基礎設施已經有這方面的一系列政策了。因為這個很具體，比如説城市垃圾、污水處理，它就可以採取不同的方式進行操作，實際上這些年來我們不少地方通過市場化的途徑不停地進行探索。

2013-12-17 11:34:12
中國網:
這次城鎮化工作會議的亮點之一，可能要數“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁”這句具有文藝范兒的表述了。以往城鎮化發展埋葬了“鄉愁”的主要原因是什麼呢？

2013-12-17 11:34:48
魏後凱:
我認為一個關鍵的問題是我們過去的誤區。過去有些地方提出來要消滅農村，有些地方要全域城鎮化，結果是城市空間，城市邊界無限制蔓延，把一些農田、耕地、農村都消滅掉了，而且過去我們對城鄉一體化也有誤區，把城鄉一體化理解為城鄉一樣化，結果搞得有些地方城市不像城市，農村不像農村。實際上城市和鄉村是兩種典型的不同類型，應該差異發展，城市就是城市，農村就是農村，你要想保護好農村和耕地，就要限定城市的開發邊界，增長的邊界，要防止城市空間蔓延，這樣構築一個城鄉和諧發展的格局，把我們的城市引入到整個大自然中，構築一種生態型的城市化格局，這一定是很重要的。

2013-12-17 11:35:01
中國網:
它前兩句提出的是“讓居民看得見山，看得見水”，是不是在這次新型城鎮化建設當中要特別注意環保的問題呢？

2013-12-17 11:36:05
魏後凱:
就是要強調生態，強調環保，強調資源的節約、集約利用，強調綠色，總的是這麼一個意思。我們的城市要和整個大自然有機融合為一體，要天人合一，構建生態型的城鎮，不能把這些都破壞掉了。現在很多“削山造城”，我覺得是很大的敗筆，有山的地方為什麼不能和山融為一體，依山建市，山城合一，構建山地型的城鎮化，為什麼非要跟著平原地區的經驗，削山造城、顛覆造城。

2013-12-17 11:36:31
中國網:
我們接下來聊一下管理的問題，在城鎮化發展過程當中最關鍵的管理問題是什麼呢？

2013-12-17 11:37:23
魏後凱:
城鎮化的管理是個大的問題，現在要強化這種城鎮化的管理核心的問題是人的問題。我們現在這個觀念還沒有改變過來，沒有樹立好現代化城市管理的意識、理念。現在城市更多強調的是“治理”的概念，過去我們講的都是我來管你，我是政府，我來管你；現代城市更多的是“治理”的概念，而且強調的是一種“限制”，要強調民眾的參與，所以，人的觀念、素質、理念是更重要的。

2013-12-17 11:37:33
中國網:
您認為過去的城鎮化管理當中存在一些比較大的問題是什麼呢？

2013-12-17 11:38:08
魏後凱:
問題當然很多，首先是觀念比較滯後，沒有樹立現代化城市管理的理念，基礎技術手段也跟不上，精細化的管理也跟不上，缺乏一種綜合性、全局性的管理。我們現在都是一種部門分割的，分了很多部門，比如城市建設管理，煤氣有單獨的部門，自來水有單獨的部門，過去我們説馬路洼煤氣埋一道管子，把它挖開然後弄起來，自來水又挖一條管子，供電部門又來挖。學者開玩笑説，乾脆你做個拉鏈，哪個部門想要弄的時候就把它拉開。這就是缺乏統一的規劃，部門之間缺乏協調，都是各自為政，缺乏全局性、綜合性的管理思想。

2013-12-17 11:38:19
中國網:
您提到了城鎮化的發展它不僅僅是一個方面的問題，涉及到了很多方面協調合作，在您看來，這次中央城鎮化會議它最大的突破和最大的亮點是什麼呢？

2013-12-17 11:40:28
魏後凱:
中央這次城鎮化工作會議強調最大的一個思想，相比過去，它是在城鄉一體化的基礎上談城鎮化的問題。因為過去我們都講把城鎮化想的層次比較高，在城鎮化要考慮城市，要考慮農村，還要考慮城鄉統籌的問題，但是從十八屆三中全會以後，它是把城鎮化放在城鄉一體化大的框架下來考慮城鎮化的問題，這和我們過去研究想的不一樣的地方，是一個新的地方。

2013-12-17 11:40:42
中國網:
在哪些地方體現出十八屆三中全會提出的“全面深化改革”的指導思想呢？

2013-12-17 11:41:15
魏後凱:
實際上很多方面都可以看得出來，因為十八屆三中全會裏面有一條，就是要完善城鎮化健康發展的體制機制，當然這個體制機制是多方面的，中央城鎮化工作會議可以看出來，它是個綜合性的配套改革，戶籍制度、土地制度以及其他的制度，它是綜合性的，我認為它就體現了全面深化改革的思想。當然，這次中央城鎮化工作會議還有一點，它體現了我們全面轉型的理念和思想，有傳統的城鎮化向新型城鎮化推進，怎麼提高城鎮化品質，向綠色、低碳、集約、高效的城鎮化模式轉變，有一些很好的探索。

2013-12-17 11:41:26
中國網:
也體現了新型城鎮化轉型的特點。

2013-12-17 11:42:02
魏後凱:
應該這麼説，因為新型城鎮化我們的理解，就是隱含了一種轉型的理念在裏面，由傳統城鎮化向新型城鎮化轉型的理念，新型城鎮化的概念實際上是相對的概念，相對過去它是不斷變化的，隨著時間變化，它的內涵是不斷豐富的。

2013-12-17 11:42:13
中國網:
在節目的最後，想請您為我們展望一下，新型城鎮化在推進過程中還會遇到哪些困難？它的前景如何呢？

2013-12-17 11:42:32
魏後凱:
推進新型城鎮化是個巨大的工程，當然它會面臨很多問題，很多難點，很多障礙，但我認為這些問題，這些難點，這些障礙應該是發展中的問題，改革中的問題，所以應該通過改革的辦法，發展的辦法來解決這些問題，這些困難，這些障礙。

2013-12-17 11:42:50
中國網:
再一次感謝魏所長作客《中國訪談》。城鎮化的推進不是一朝一夕的事情，我們也期待著更加人性化的新型城鎮化。感謝各位網友朋友們的收看！我們下期節目再見！

2013-12-17 11:43:18
中國網:
（責編裴希婷/主持朱燁/攝像宗超郭天虎/圖片董寧/導播李哲）

2013-12-17 11:43:36